探索县域政府治理的新路径——以界首市为例

 探索县域政府治理的新路径——以界首市为例

刘,焱，关,影

1.界首市委党校 安徽 阜阳 236500;           2.界首市委党校 安徽 阜阳236500

摘要：在党的二十大的报告中提出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。为推进国家治理体系和治理能力现代化确定了总体目标，而县域治理作为国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系和治理能力的现代化离就不开县域治理的现代化。界首市近年经济社会快速发展的重要原因就在于政府治理的创新，以政府治理的创新促进经济社会的发展，在县域政府治理方面取得一些经验。

关键词：社会治理、县域治理、基层县域治理、新路径

在刚结束的党的二十大的报告中提出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。为推进国家治理体系和治理能力现代化确定了总体目标，县域治理作为国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系和治理能力的现代化就离不开县域治理的现代化。近年来，我市连续多年被中国社科院评为全国县域经济投资潜力百强县（市）前10名，全年地区生产总值从2014年的121.9亿元，增长至2021年的387.6亿元，2022年前三季度，我市地区生产总值完成327.9亿元，增幅连续多年位居省第一，创造了县域经济起跳发展的“界首样本”。我市经济社会快速发展的密码是什么？重点在于政府治理的创新，以政府治理的创新促进经济社会的发展。

一、县域政府治理存在的问题

治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。基层县域治理工作压力大、任务重、考核多、时间紧，同时，县域治理工作也面临很多困境，最大的困境是难以形成广泛的共识，相互缺乏一定的信任，难以采取一致的行动。

（一）工作缺乏系统的思考

一是缺乏思考的空间。“上面千个锤，下面一根钉”，“上面千把刀，下面一颗头”，是基层工作的真实写照。这种压力型体制会导致基层很多同志机械被动地执行上级的决策部署，没有思考的空间。

二是缺乏思考的氛围。有的基层干部干工作，不是主动对标先进，而是对标身边和自己差不多的人和事。特别是一些同志长时间单一工作易产生职业倦怠感，陷入低水平重复的困境，难以形成浓厚的思考氛围。

（二）主观努力缺乏良好回应

在基层工作中，有些干部感觉已经很努力了，但是得不到领导和同事的回应和社会的认可，这便成为广大基层干部的最大困惑。

一是上下级之间信息不对称，决策效率散失。

上下级之间信息不对称会导致下级不能全面了解上级决策的过程，对上级理解不到位，不知道应该如何去回应，如何落实。

二是社会回应不积极，政府自说自话。政府和社会关注的目标不尽相同，那么基层工作的目标到底是让领导满意，还是让百姓认可？两者本质上其实并不矛盾，但在现实中却有一定的矛盾和冲突。话语体系、行为方式、组织形式的不同也会导致基层政府不知道如何让社会有效回应。

（三）工作机制缺乏连续性

基层治理的困境还表现为连续性工作机制难以建立。

一是党政主官磨合难。党政主官关系既是体制的一个核心问题，又是一个非常重要的基层治理现实问题。因为两个人的知识背景、成长经历、思维方式各不相同，所以即便关系再融洽都不可能做到严丝合缝。在党委，市长是副书记，但在政府，市长又是“一把手”，这种界限的模糊导致党政主官的磨合困难。

二是前后任思路衔接难。前后任的思路衔接可以从两个方面得到检验：一方面对待遗留问题的态度。遗留问题任何时候都客观存在，需要考虑的是怎样对待前任遗留下来的问题。二是后任对待前任施政思路的态度。“一任接着一任干”、“功成不必有我，成功必定有我”的要求在现实工作中，有效衔接的不太好。

三是上下级风格适应难。地方主官的任期都不太长。领导换得快，下级就需要不断地去适应上级。地方主官异地任职让这种相互适应变得更加困难和复杂。有的地方主官履新后往往会因为不了解地方风土人情、人际关系，不能及时地融入地方，导致决策难以有效落地。

总的来看，县域政府治理面临的问题就是难以达成一定的信任，从而无法形成广泛的共识，以致难以形成统一的行动。

二、多平台建设凝聚社会共识

习近平总书记说过，“人心是最大的政治，共识是奋进的动力”。共识内含着强大的正能量，是化解矛盾的良药，是社会治理的基石。县域政府治理的关键就在于凝聚共识。唯有有效地谋求共识、赢得共识，才能在治理过程中得到更广泛地支持、获得更多主动，为攻坚克难、爬坡过坎凝聚合力，以实现有效治理。

（一）城乡环境整治

我市从2014年开始抓城乡环境整治，当时治理效果并不理想。近年来，在全市共同努力下，城乡环境越来越好。原因就在于：城乡环境整治是群众和干部都想做好的事情，到底能不能做好？归根到底看是否凝聚社会共识。

1.凝聚镇、村干部的心。以前环境整治为什么做不好？一是市里不给钱，二是账上有钱不敢花。所以要解决钱的问题，盘活沉淀资金，从市级层面把财政体制、机制理顺，整合资金。然后在此基础上测算，最后纳入预算。通过城乡环境整治，广大镇、村干部的积极性调动起来了，城乡面貌出现翻天覆地的变化，干部的成就感和干事创业的精神劲儿也就上来了。

2.凝聚整个社会的心。我市注重发挥党员、学生、工商户、特殊群体、宗教人士“五支队伍”作用，要求五支力量下乡动员，参与环境整治，带动社会力量广泛参与，把整个社会力量发动起来。市委书记和市长带头，到贫困户家里打扫卫生，到敬老院去吃、住。现在我市的乡村文明，成了全国的典范。如果城乡环境整治不能“凝聚共识”，乡村文明建设是不可能有这样的效果，可以说，离开了“人心”这个基础，乡村文明就失去载体了。

（二）创建国家级高新区

界首是一个县级市，却是全国唯一创建国家高新区的贫困县。

界首的一些产业“缺乏科技创新资源，缺乏重大产业基础，缺乏科技人才优势，也缺乏科技金融支撑”，亟需更新换代和产业升级。创建国家级高新区，正是立足于界首发展的实际情况及高新技术产业发展的前景态势，发挥科技是第一生产力的作用，积极顺应当前国际高科技发展的潮流的结果。在市委市政府的共同努力下，全社会形成“界首即高新区”、产城融合的共识。共识已形成，关键在行动。创新是第一动力，界首市政府以推动科技创新为重要抓手，帮助企业引进高层次人才，搭建科研平台、企业自主创新平台、合作交流平台、人才引进平台等四大平台，积极发挥平台的有效作用。目前，已有9名工程院院士被聘为界首市政府科技发展顾问，高新区设8个院士工作站、14个博士后工作站，2个省级工程实验室，省级以上创新平台108个，将20多项科技创新领域国家级荣誉收入囊中。

（三）界首读书会

缺少书香的社会就显得有些浮躁，干部虽忙忙碌碌但缺乏思考和学习，如何营造读书氛围，让书香凝聚人心、汇聚力量？近年来我市探索并设立读书会，以读书、思考、分享为三大职能，创新利用各类活动载体，推动界首市全民阅读工作常态化、规范化，让读书成为一种生活方式，让书香成为界首的味道，体现城市情怀、构建品质界首。

目前，我市读书会在治理创新中的平台作用逐步凸显，已设立分会201家，在读书氛围浓厚、有示范引领作用的家庭挂牌“读书之家”97家，成为党建工作平台、群众工作平台、业务工作平台。在读书会的引导下，越来越多干部在读书会平台上梳理工作思路，干部职工队伍发生了明显变化：通过开展“书香有约”、“经典说书人”、“阅读马拉松”、“打开书房”、“读在农家”等创意读书活动，让读书成为风尚；通过乡村读书会、耕读之家评选等活动，让干部群众“洗心”。

经过多方努力和持续开展工作，干部群众明显感受到界首的书香味儿越来越浓，读书声儿越来越响，读书人越来越多，整座城市的精神风貌与阅读氛围得到极大提升，真正实现了“一处书香地，满城读书人”的理想状态。

（四）职工之家

同时，我总工会推出了一系列职工普惠活动，如签约市内健身场所为职工免费开放、建立会员卡制度、开展职工乐跑马拉松疏解工作压力等，很多举措都得到上级工会的认可，并在全省进行推广。随着我工会品牌的深入人心，越来越多干部通过工会平台形成了良好的健身习惯、得到了实实在在的关爱，把更好的精气神倾注到工作之中。

除此之外，我市还积极搭建其他各类平台，成为凝聚共识，进行县域政府治理的有力举措。

三、界首市政府治理的路径及创新做法

（一）信任是界首市政府治理的基石

从治理角度看，治理是多中心的，而传统官僚体系是层级结构，更高层级上面只能有一个核心。只有靠信任把各中心联系起来，形成一个有机整体，才能维护核心。

信任机制的建立必须依靠大家的行动自觉，在具体问题中相互磨合，经受考验，并且长期坚持不懈。

首先，单位班子成员之间要有默契。班子成员有职有责有权，重大决策坚持民主集中制。其次，上下级之间要增加互信。以正确的方法论为指导，支持干事的人干事，发扬“批评与自我批评”的优良传统。再次，淡化官本位思想，构建新型政商关系，政府主动真正深入群众，消除干群隔阂。

（二）限制权力是界首市政府治理的逻辑主线

政治的本质是关系，关系的核心是权力，所以治理创新的逻辑就是限制政府和领导的权力。限制权力不是放弃权力，其目的是为了保持权力的张力，进而保证治理机制的张力。实践坚持“一把手”权力行使的重点放在规则制定和制度设计上，各部门各司其职、各负其责。权力是双刃剑，如果领导是依靠手中的权力进行创新，那这种创新是不可持续的。

（三）规划、项目、预算、政策是界首市政府治理的核心工具

规划、项目、预算、政策是界首近年来在探索政府治理创新的过程中，针对存在的突出问题找出来的四个核心工具。规划主要解决认识层面上的问题，重在引导思想形成共识；项目主要解决行动方式上的问题，重在引导抓手形成共识；预算主要解决工作动力上的问题，重在引导动力形成共识；政策主要解决决策意图落实的问题，重在引导路径形成共识。如果不明确核心议题，基层治理就抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面。四个核心工具，就是四个晶核，通过培育结晶生长成大晶体，就能形成一定的环境浓度，保持晶体的长期发展和稳固。保持县域治理创新的环境浓度，首先要求地方抓工作时要保持一定的工作热度，其次要保持大量的实践，这样，才能一直结晶。

（四）让有价值的事业追求能够清晰地展现出来，就是基本的方法论

经过多年坚持不懈的创新，在各级干部群众的共同努力下，界首在经济社会各方面的工作一直处于平稳的发展状态，这是“动态中求平衡”，是骑在车上找平衡。其中的方法论总结起来就是“问题导向、系统思维、一线工作法”，就是“看清楚、想明白、干在实处”。要想在动态中求平衡，用到了耗散结构理论思想。系统科学中，人体是一个标准的耗散结构，要想保持平衡，需要能量的输入和输出，保持动态平衡。宏观上是平衡的，但微观上处处变化，需要不断及时调整，即宏观少变，微观多变。要不断输入负熵流，才能实现结构的升级，即动态平衡。

因此，我市政府治理创新的工作思路一直是在不断打破原有的认知链条基础上，不断在实践中总结提升，从一个具体问题出发，在干中总结，随后又从一个新的问题出发，形成螺旋式上升。

参考文献：

【1】周红伟.县域治理和城乡统筹发展研究【J】.当代县域经济，2022，4：50-52.

【2】张春宇，李红权.县域政府治理的变革之道【J】.人民论坛，2018，21:62-63.

【3】阎国文，阎若思.县域治理是国家治理的基础和重点【J】.廉政文化研究，2019，4.

【4】折晓叶.县域政府治理模式的新变化【J】.中国社会科学，2014，1.

课题类型:阜阳市2022年社科规划立项课题（项目编号：FSK2022007）

作者简介：刘焱（1979-），女,安徽界首市人，硕士研究生学历，界首市委党校教师。