高等教育领域实施股份制、混合所有制之中外典型案例“利与弊”剖析

高等教育领域实施股份制、混合所有制之中外典型案例“利与弊”剖析

郑垚,成文忠,张梦笑

山西电力职业技术学院

国网山西省电力公司技能培训中心

【摘 要】本文从全国高等职业院校混合所有制改革的背景出发，结合我国相关政策和高职院校发展情况，对职业教育混合所有制办学的现状进行分析，阐述了混合所有制办学的现实困难，并从政策、体系、创新实践及如何实现产权融合等方面提出对策建议。

【关键词】高职院校；混合所有制；改革现状；对策研究；产权结构

随着国家有关高等职业院校（以下简称高职）教育混合所有制政策的陆续出台，高职混合所有制办学的实践探索方兴未艾，对于创新人才培养模式、校企合作协同育人,以及实现从“政府主导”向“政府统筹管理、社会多元办学”格局的根本性转变起到了极大的推动作用。

高校混合所有制办学形式，是指由代表公有资本和非公有资本两种不同所有制的办学主体，以资本、知识、技术、管理等要素共同参与办学并享有相应权利的方式和途径。

从兼顾所有制属性和法人属性的角度来看，可分为所有制属性为公的非营利性混合所有制、所有制属性为私的非营利性混合所有制、所有制属性为私的营利性混合所有制三类办学形式。

具体样态包括政府与基金会合作办学、公办高校委托管理办学、公办高校二级学院混合所有制办学、所有权为公的PPP项目、公私共同举办的非营利性民办高校、具有独立法人资格的中外合作高校和公共财政经费支持的非营利性民办高校等多种。

一、高职院校混合所有制改革背景

    自2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出要发展混合所有制职业院校以来，关于高校混合所有制办学问题就迅速成为理论研究和实践探索的热点。实际上就我国高等教育而言，混合所有制并非新事物，其实践早在20世纪80年代推进办学体制改革时就已开始。“民办公助”、“公办民助”、“独立学院”、“中外合作办学”等大量具有混合所有制特征的高校纷纷出现，就是很好的例证。但是受国家政策导向的影响，目前相关研究主要着力于高职院校和独立学院的混合所有制办学形式方面，在大学公私界限逐渐模糊、传统公私二元高校分类逐渐转为以营利性和非营利性进行分类的背景下，高校混合所有制办学形式值得关注和研究。因此，本文从高校混合所有制办学形式的内涵、分类及具体样态三个方面的问题进行研究，以深化对高等教育领域混合所有制办学的理论认知，助力实践探索。

目前，全国高职的混合所有制办学可分为，学校层面的体制混合办学和具有混合所有制特征的二级学院两种形式。两种形式虽然“混合”程度不同，但发展现状及面临的困境大同小异。

二、国内混合所有制办学的现实案例

    山东海事职业学院（以下简称“山东海院”）是2011年潍坊市政府投入少量财政资金撬动大量社会资本组建的“政府引领、民办运营、混合体制”高职院校，是山东省首家混合所有制办学实践院校，是全国职业教育混合所有制办学研究联盟发起单位、秘书长单位。建校以来，探索实践了“院校整体、二级学院、公共实训基地”等层面的“大混套小混”混合所有制办学模式。逐步完善了以地方政府与企业社会资本合作办学、动态性产权变更、校企共建混合所有制二级学院为重点的“多元主体办学机制”；以现代化的法人治理结构、市场化的内部运行机制为重点的“现代法人治理机制”，建立了各类资本、师资、课程、文化深度融合的“校企协同育人机制”。2019年7月，教育部陈宝生部长在潍坊调研时，高度评价了山东海院混合所有制办学改革成效。

    （一）采取产权保护和产权比例变更形式，以“资本为纽带，以利益为基础”，吸引大量社会资本投入该院职教办学发展

    1.明晰产权，构建“多元主体办学机制”。2011年潍坊市政府投入536万元财政资金，以混合所有制办学模式撬动3家企业3.6亿元社会资本组建学院（潍坊市政府1%，3家企业99%）；2013-2014年运用市场规则，完成资产评估，明晰各方产权，当时该院的产权结构比例是：潍坊市政府1.47%，三家企业分别为67.79%、15.37%、15.37%。

    2.建立动态性产权变更机制，畅通各类资本投入职业教育的渠道。依托混合所有制灵活的办学体制机制优势，山东海院采用产权融资的办法吸纳各类资本，加快基础建设。吸纳新的社会资本，适时启动新一轮资产评估，核定产权比例。2015年以来山东海院引进社会资金4亿余元，提升基础建设；2016-2018年以产权变更转让形式吸引企业投入1.17亿元扩大基建规模。2020年以产权变更转让形式吸引企业投入2.1亿元建设北校区和中外合作办学项目16层海洋培训大楼；2015年以来以混合所有制模式先后引进5家企业社会资金9300余万元，共建3个混合所有制二级学院和1个中外合作项目“股份制海洋工程（OPITO）公共实训中心”。该院基础办学能力得到大幅提升，在满足学历教育教学需求的基础上，落实社会培训法定职责，年培训规模突破3万人次。

    （二）激活公有资本和社会资本属性，构建“现代法人治理机制”

    1.探索总结了“党委领导、董事会决策、监事会监督、校长负责、专家办学、教授治学”混合制办学体制。党委领导主要体现在政治、组织、意识形态三个方面，全面加强党的领导；董事会决策主要体现在办学发展方面，尊重出资方权益；监事会侧重于资产的管理，一年一审计，保障国有资产保值增值；校长负责、专家办学主要是落实法人治理结构，实行校长负责制；教授治学主要是尊重教育规律，让专业人在专业上说了算。

    2.遵循社会主义市场经济规律，建立灵活的内部管理机制。按绩效贡献分配工资，按能力大小晋升职务，让骨干教师享受公办院校教师同等社会保障待遇，做到“人员能进能出、职位能升能降、薪酬能高能低”；面向市场、企业、社会办学，建立市场化导向的教学管理运行机制；引入行业企业质量考核标准，实施校企双轨双向运行的教学质量监控评价机制。

    （三）发挥资源集聚和体制机制优势，构建“校企协同育人机制”

    1.坚持“对接产业”的人才培养导向。山东海院与企业、专业与产业、教学实施与企业生产对接，基于行业企业岗位需求，定制式培养“适任+拓展”型高素质技术技能人才。

    2.实施“校企共同体”式的专业建设。组建专业建设共同体，做到校企资源共享、师资共用、课程共建、教学共同实施。

    3.创新“混双师”的师资队伍建设。校企双方共建师资队伍，推行企业师资（企业教师在校教学至少一个学期）与学院师资、企业导师与学院导员、全职教师与兼职教师“三结合”，双方共用、共管、共享。

   （四）探索了营利性、非营利性两个混合所有制办学方向，趟出了混合所有制院校事业法人、民办非企业法人、企业法人三条法人单位登记注册管理路子

2011年5月以潍坊市政府及3家企业为举办者，明确各方出资比例，均体现在办学许可证的登记事项中，随后照此办理民办非企业单位法人证书，标志着混合所有制办学冲破体制机制障碍；2018年4月山东海院在潍坊市取得事业法人资格，趟出了混合所有制院校事业法人、民办非企业法人、企业法人三条法人单位登记注册管理路子；在坚持学历教育非盈利性的基础上，2018年12月该院与外资企业股份制注册山东欧佩特海洋工程有限公司，试验营利性社会培训办学业态。

三、国外混合所有制办学的现实案例

    大同大学位于日本爱知县名古屋市南区，是一所由企业与产业界联合创办的私立学校，产权为学校法人大同学园。学校的前身是由大同制钢公司（现大同特殊钢公司）于1931年出资设立的大同工业教育财团创办的大同工业学校。1962年，随着经济的高速发展，为了满足日本中部地区钢铁产业界的需求，在大同制钢公司、中部电力公司、名古屋铁道公司等31家公司的强烈要求下创办了大同工业短期大学。1964年在产业界的帮助下，成立了大同工业大学。2009年大同工业大学正式更名为大同大学。

（一）大同大学的办学情况

    大同大学办学理念是“培养对人类社会做出杰出贡献，兼备应对时代变化的智慧和解决实际问题能力并具有丰富创造力的人才为目的”。在大同特殊鋼公司及产业界的支持下，大同大学设立了工程学院和信息学院两个学院。工程学院开设机械工程专业、综合机械工程专业、电气电子工程专业、建筑专业四个专业。信息学院开设信息系统专业、信息设计专业和综合信息三个专业。每一个学院每一个专业对学生四年的学习生活都做了详细的规定。如工程学院的机械工程专业，一年级学生需要掌握大学学习所需要的基础知识，撰写报告、演示文稿等;二年级开设CAD实习。同时，一、二年级共同设置机械制作实习，实现理论知识与实践操作的有机结合。三年级主要以机械工程实验为主，学生掌握多种机械的操作方法，为日后工作打下坚实的基础。四年级主要以毕业研究和就业为主。学生通过四年的理论和实践的学习，掌握了一定的技能，最终实现顺利就业。

（二）大同大学的办学特色

    大同大学把持续为企业和产业界的发展做贡献视为学校发展的最终目的，积极推进产学合作，与产业界共同开展高科技产品的研发。大同大学的产学合作主要可以分为研究领域的产学合作、教育领域的产学合作和产学合作共同研究中心三个组成部分。

1.研究领域的产学合作

    研究领域的产学合作是由共同研究、委托研究、委托试验、技术指导和助学捐款五个部分组成。共同研究是企业员工与大学教员或者研究机构的研究员针对共同课题开展研究。学校教员与合作企业之间各自承担一部分研究。委托研究是指企业将相关课题的研究委托给学校，学校在规定时间内，向企业呈交研究成果报告书的一种研究形式。学校接受委托之后，企业需要支付一部分研究费用，并与学校签订委托协议。委托试验是指学校教员根据企业的委托，运用本校的机器设备装置对企业员工进行测试的一项制度，即大同大学负责企业员工的考核工作。技术指导是指学校教员为企业新技术的应用提供指导。助学捐款是指企业从盈利中拿出一部分捐赠给学校的相关研究。

2.教育领域的产学合作

    在教育领域的产学合作主要分为两个部分：一是学生的教育，包括联合研究生院制度和实习制度;二是企业员工的教育，主要是指委托制度、开放授课和公开讲座。

    目前，大同大学已经和大同特殊钢股份公司研究开发本部、一般财团法人精细陶瓷中心、新日本特殊铁股份公司技术开发部名古屋技术研究部、独立行政法人产业技术综合研究所、名古屋工业研究所等研究机构建立了良好的合作关系。

    大同大学从1998年开始实行实习制度。学校利用春季和夏季的假期，为学校的本科生以及研究生提供为期两个星期的到企业接受实务锻炼的机会，并给予学生相应的学分。这一制度，既可以开拓学生的视野，帮助学生将理论知识与实践操作结合起来，同时也可以使学生提前感受到真正的工作环境，为学生顺利就业打下良好的基础。

    委托制度是指企业派遣员工到大同大学进行学习的制度，这一制度主要包括委托生制度和委托学生制度两种。其中，委托生制度是指在委托的一年或者两年的学习时间内，委托生本人根据自己学习的需要以及自己学习的目的，自己制定课程表，进行学习的制度。而委托学生制度是指企业的员工和学校的其他学生一样，一起入学，根据学校的要求学习相应的课程，课程学习结束之后，接受学校的考核，若所有考核均合格，毕业时授予学士学位。

3.产学合作共同研究中心

    产学合作共同研究中心内部设立了共同研究室、产学交流室和共同实验室。共同研究室是大同大学教员自主创立的一个研究组织，根据每一个课题的研究需要，都会配有几个共同研究室。研究室的成员都由教员自行决定、自行安排。共同研究室并不是固定不变的，而是根据课题的需要，不断设置、重组、解散，是一个可以循环利用的场所。此外，校外的研究者也可以在共同实验室参与课题研究。

    产学交流室是产学合作共同研究中心为了加强学校与企业的联系，掌握企业最新的需求信息而专门设立的交流室。而共同实验室则是为了强化与企业的共同研究、共同实现新技术的开发而设立的实验室。

（三）企业与产业界联合创办学校的优势分析

    大同大学是适应日本中部钢铁产业界的发展需要而建立的学校，学校的发展与企业及产业界休戚相关。大同大学与中部产业界30余家公司确立了合作关系，请大公司的负责人担任学校的理事和监事，建立“委托制度”等。

    大同大学作为由企业及产业界联合创办的私立大学，把企业及产业界参与办学、推进产学合作视为学校发展的基石。企业及产业界支持与帮助学校的发展，学校则为企业及产业界的发展需要提供技术与人才。这是企业与产业界联合创办学校的优势所在。

    日本在二战后经济迅速腾飞，与此同时，高等职业教育也在相应地高速发展。日本高职院校混合所有制办学模式对日本经济社会的发展起了重大的作用。高素质的技术人才为日本经济的发展和社会的进步及稳定做出巨大的贡献。同时，也给日本国家和社会带来了巨大的效益。

    从产权的角度分析日本高等职业教育的成功办学经验，我们认为日本政府、社会等在内的各种社会外部环境保证各类学校，尤其是私立学校中产权的充分实现。私立学校的产权结构形式多样，属于混合所有制办学模式。总结日本混合所有制高职院校的办学实践经验，在宏观方面主要有以下几点。

1.产权结构多样化

    日本的高职教育以私立为主，能够充分发挥市场的调节作用，从而使办学能够适应社会需求。这种灵活的办学方式也可以调动民间资源参与办学。如上述资生堂美容技术专门学校是由资生堂集团创办的私立学校，大同大学是由企业及产业界联合创办的私立大学。

2.经费来源多渠道化

    日本积极推行私人办学和国家补助的政策。无论是财团还是企业、个人或者教会办学都能得到政府的支持。在立法方面，政府也制定了各种法律来保证教育投资和教育经费。政府对私立学校也要求其必须按照《私立学校法》来成立和运行，否则政府可以解散学校法人。政府制定的支持教育的法律包括《地方财政法》《地方交付税法》《义务教育国库负担法》《市镇村立学校教职员工资负担法》《私立学校振兴法》等。除了法律之外，还制定了一些补贴制度。

总之，日本政府通过立法，保证了教育投资的实施，也保障了教育经费的科学分担与分配，为人力资源的开发提供了可靠的保障[7]。如日本资生堂美容技术专门学校的经费来源主要是资生堂集团的资助，大同大学的经费则主要来源于企业及产业界的共同资助。除此之外，私立学校可以将学生学费、私立学校医院和科研单位的收入作为经费来源，同时通过对外服务、产品销售服务等获取收入、财团的赞助和公共机构的资助也是其经费来源。另外，日本政府还成立了私学振兴财团，为私立学校长期提供低息贷款，充分保证私立学校的资金需求。

四、现阶段我国混合所有制改革面临的困难

    参照以上国内外混合所有制办学的现实案例，现实中我国在混合制办学中存在以下困难

（一）办学主体有顾虑

    公办高职院校方面，因其投资主体为政府，天然具有政策优势，在招生、教学、科研、师资方面享有得天独厚的资源，办学自主权和教职工福利待遇都较有保障，当通过改制吸引社会资本进入职教领域后，在为职业教育带来活力的同时，也存在着导致公办高职丧失原有优势的风险，并引发国有资产流失的政策风险。在社会资本方面，企业或者民办高职往往存在短视行为，过于追求资本的盈利性，不愿付出太多替高职院校培养人才，担心投资得不到合理回报。同时，有些社会资本担心在混合所有制办学中话语权不足，或担心其投资被国有资本“稀释”而影响收益，这些顾虑均会影响它们的办学积极性。

（二）产权界定困难

    实现产权结构多元化首先必须对产权进行科学评估。公办高职院校产权类型和结构较为复杂，其办学过程中缺失成本核算环节，教育师资的公益性特点以及相关的知识产权、职业技术等要素都为资产评估带来了困难。另外，由于当前我国教育产权交易市场机制尚不完善，加大了资本融合的难度，同样影响了混合所有制办学改革的深入推进。

（三）运行机制不够完善

在高职混合所有制办学中，产权主体多元，财产权分属不同的所有者，产权结构呈现公私二重性，其管理运行机制往往导致校企分离、各自为政，难以做到真正的“融合”。只有建立健全现代学校制度和法人治理结构，形成兼顾公办院校和企业（民办高职）核心利益的较为完善的工作运行机制，才能推动混合所有制院校和谐有序运转。

五、对高职混合所有制办学的对策建议

（一）解放思想，加大探索，营造良好的发展环境

    政府层面应建立完善混合所有制办学法律法规和相关政策，保障办学主体各方权益，营造公平竞争的良好环境。同时需要创造支持职业教育创新发展的环境，尤其是对于先行先试的改革者，需要建立改革容错机制，为改革者加油、打气，支持其大胆探索实践。

（二）明确产权，厘清责任，打消办学顾虑

    深入推进高职混合所有制办学的最大障碍在于做不到产权的真正融合和顺畅流动。而解决这一问题，需要做到：

    1.确立高职法人产权制度，在确保国有资产增值保值的前提下，尝试发展股份制、混合所有制，明确产权，厘清责任，既要防止国有资产流失，又要保障社会资本的合法权益。

    2.建立教育产权交易制度，保障混合所有制职业院校兼并、承包、资产转让等行为规范开展和良好运行。

    3.国有和社会资本双方签订规范协议，以条文形式确定双方权利义务、办学职责，保障混合所有制办学双方权益。

（三）完善政策，加大扶持，规范办学行为

    高职混合所有制改革应以市场配置资源为基础，发挥政府主导作用。建议政府切实履行宏观调控职能，尽快出台有关政策，明确混合所有制高职的机构属性、法人治理及运行管理制度，推动混合所有制办学行为的规范、健康、可持续发展，解决营利性与公益性矛盾的问题。

（四）校企携手，产学结合，推动体制机制创新

    混合所有制的重点不在于混合,而在于混合后的治理结构，混合所有制建立的过程,实际上是学校法人治理结构不断完善和健全的过程。从校企联合开展“订单班”“冠名班”培养, 到校企“产学研”相结合，推动产教融合、校企合作的不断深化。院校具有区位、人才优势, 企业发挥产业、技术优势, 校企强强联合, 推进办学机制和人才培养模式创新, 开展产学研对接与融合, 实现校企双赢发展。

    高职混合所有制是职业教育领域办学体制改革的重大创新，是高等教育体制机制改革的重大突破，对于推动高职院校服务区域经济发展、提高职业教育的办学质量和治理水平，具有重大的意义，对相关的产权界定、办学模式、运行机制、创新实践值得深入研究。

参考文献：

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[5]胡卫.办学体制改革：多元化的教育诉求[M].北京：教育科学出版社，2010：29.

[6]国务院关于加快发展现代职业教育的决定

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[8]李俊，王永健. 2019. 新时代高职院校智慧后勤建设的探索[J]. 福建质量管理（22）：282.

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