乡镇级国土空间规划编制的思考

乡镇级国土空间规划编制的思考

肖军刚

湖南地科院规划设计有限公司湖南省长沙市 410114

摘要：近年来，我国的综合国力显著提高，乡镇作为我国行政区划的重要基础单元，在协调城乡关系、促进城镇化发展中具有重要的推动作用，乡镇级国土空间规划编制的科学性和有效性，关系到我国城乡经济社会的健康发展。新时期的国土空间规划体系重构，对于乡镇层面规划的内涵提出了新要求。

关键词：乡镇级；国土空间规划编制；思考

引言

步入新时代，我国需要对国土空间进行重新的规划建设，以科学合理的国土开发为导向，确立国土开发的主要目标和战略格局，从而有效的实现了国土资源的长期发展与规划。要顺应着六个新的开发理念，积极落实党的十九大提出的生态保护政策，不同地区因地制宜。在此，本文针对国土空间规划功能定位与实施开展深入的分析。

1规划编制与管理之间的关系

关于调查与现状底图。按照“以用定底”原则，为满足国土空间总体规划、详细规划编制以及国土空间规划监测评估预警需要，国土空间规划的现状底图应涵盖用途资源类、质量效率类、基础信息类等底图要素。国土空间总体规划的底数和底图，应在“三调”的基础上，按照规划用途分类和“三调”地类的对应关系与要求，将现状分类转换为规划用途分类。地方根据规划编制及管理需要，可重点针对城镇内部公共设施用地等开展补充调查。关于国土空间用途管制。在城镇开发边界外可以制定分区准入正负面清单，采用“约束指标+分区准入”和“详细规划+规划许可”的管制方式，不断完善生态、农业、城镇等各类国土空间用途管制制度。建议将全域国土空间一级并列划分为城镇空间、农业农村空间、自然生态空间、海洋空间，通过市、县国土空间总体规划，进一步划分规划基本分区和功能分区；通过详细规划、村庄规划或乡镇国土空间规划，明确规划用途，协调分区、用途与控制线关系；针对不同的国土空间，分别制定准入正负面清单，并探索实施不同类型的规划许可。国土空间用途管制制度通常包括基本政策和灵活政策。基本政策主要包括国土空间用途管制通则（正负面清单），对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等的特殊保护政策，以及国土综合整治政策、土地利用年度计划等；灵活政策主要是应对发展不确定性、适应发展需要等出台的各类政策文件，是对基本政策的有效补充。关于国土综合整治与生态修复。整治与修复，既是国土空间规划的重要内容，也是国土空间规划的实施手段。要在“双评价”的基础上，识别需要整治、修复的空间和要素，综合形成全域综合整治与生态修复分区，明确综合整治和生态修复实施路径，提出综合整治和生态修复重点工程。整治修复工作通常内容丰富、技术性强。在整治、修复过程中，要避免只重视工程技术，而对生态性、系统性、功能性考虑不足。要从国土空间系统性的角度，按照保障空间安全、维护生物多样性、提升景观功能的优先次序，推进综合整治和系统修复。

2国土空间规划功能定位分析

2.1国土资源的开发与保护需齐头并进

国土规划是对于国土资源的开发与保护进行重要的战略部署，有力的来加强了资源环保与经济社会的共同发展。所以，国家必须统筹谋划一项整体性好、科学开发的战略格局，改善区域经济调控理念。比如在《规划》中确立的“两屏三带”政策，就是以生态安全为主线，秉着人与自然和平相处的理念，实现可持续性发展。

2.2推进形成主体功能区

为了有效的推进主体功能区制度的形成，需加强对于主体功能区的合理规划。将国土空间分为城市化、农业和生态三类地区。通过对人口的分布情况以及经济的发展趋势，选择优化开发和重点开发城市化地区，完善空间布局，提升城区品质。根据新的用途分类标准完善用地布局，明确居住、产业用地等布局，完善绿地公共空间系统、公共中心体系。有利于明确国土规划的发展方向，并且各区域之间有秩序的规范化协调发展。然后对现有主体功能区划进行评估优化，合理确定全县国土空间规划分区，并明确各分区的核心管控目标、政策导向与管制规则。

2.3开展土地整治活动，加强土地整治规划

随着土地规划的发展，传统的土地开发整理规划已经跟不上时代的步伐，之所以会导致这样的情况发生，其主要原因在于非农业建设占用耕地补偿制度的发展要求。随着我国生态文明建设的提出，我国的土地规划整治工作也实现了全新的突破，不再只是单纯的强调质量，而是不断的强化质量、数量的齐头并进，推动土地利用更新与优化；结合现状城乡建设用地利用效率和可挖潜能力，提出城镇低效用地再开发策略。

2.4国土空间规划的统一性

中国面积较大，每一城镇一定程度上都具有一般性，也具有特殊性。因此，现在的国土空间规划一共分为国家—省—市—县—乡镇五级，但国家如此之大，乡镇又如此之小，二者之间落实到具体问题，意见的传达和贯彻就显得十分重要。对此，首先最重要的是下级规划要服从上级规划；其次各层级规划侧重点不同，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县和乡镇级规划侧重实施性。国家意见首先要传达到省，然后到市，省市再根据中央意见统一编制国土空间规划，这时就要照顾到下面的县乡，而县乡的国土空间规划就要根据自己的实际情况来落实省市的指导意见。在这个过程中，地方依照国家和省市的要求意见，再根据实际面临的问题和需要制定规划，保持地方性。这里的地方性，是相对于统一性而言，统一性要坚持，地方性也要保持，统一性在省市一级就已经体现了，地方性要在县乡一级继续保持。

3镇级国土空间规划编制的思路

3.1明确规划的定位和编制原则

与以往各类空间性规划相对单一或片面的发展目标不同，国土空间规划是全要素、全空间、全过程的规划。乡镇级国土空间规划作为落实上级规划的底层单元，首先，应明确规划是落实省级、市级、县级国土空间总体规划和相关专项规划关于本乡镇的具体要求，也是实施国土空间规划用途管制的法定依据；其次，摸清乡镇全域各类资源底数，结合本地实际，明确上位规划落实在乡镇级空间的管控内容和要求，通过对规划指标、空间布局、控制线划定等进行深化落实，完善全域支撑体系，保障上位规划相关管控要求能自上而下传导，确保各项管控要求的有效落地；再次，在上位规划确定的“三区三线”、国土空间开发保护格局、用途管制分区的基础上，因地制宜地细化、深化空间布局，尤其突出公共服务设施、市政基础设施等公益类设施的合理配置；最后，结合区域资源本底和上级管控要求，合理制订国土空间开发、资源保护、生态修复、国土整治等分阶段实施项目的统筹安排和行动计划，加强规划的实施性与操作性，明确对详细规划的指导要求和实施引导。

3.2明确规划编制工作内容

一是夯实基础摸查。在乡镇级国土空间规划编制工作中，需收集包括相关规划成果、各项自然资源管理数据等各相关行业、部门的基础性资料，并对各项基础数据加以分类、归纳和分析。同时，还要深入乡村、部门、企业，通过现场踏勘、座谈交流等方式进行实地调研，深入了解本地发展实际与诉求，切实了解规划区域内的各相关方的合理诉求。二是确定规划编制内容和时序。在摸排规划区域内资源本底的基础上，因地制宜地制定并统筹生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、农村住房建设、公共基础服务设施布局、乡村振兴和产业发展空间安排、乡村综合防灾减灾规划、自然历史文化传承与保护等内容，建立分期建设的重点建设项目库，构建完善支撑体系清单，制定详细的用途管制规则，落实上级规划的战略、目标任务和约束性指标要求，增加规划的可执行性。

结语

我国的国土空间规划体系大方向已经清晰明了，但是在一些方面依然有些不足，一是思想认识上，学界有各种不同的想法和声音，目前最重要的就是要统一思想认识和技术标准；另外，各部门也要平等相待、和平相处，摒弃过去政出多门、政策混乱、内容冲突的现象。二是理论指导上，要探索新的国土空间规划理论和编制方法。目前，我国还没有出台一部关于国土空间规划的法规，也没有相关编制条例或编制办法。在这种情况下，当前通过广泛研讨形成一个统一理论指导的法律规范是十分迫切的。在形成一个统一理论指导的法规之前，对我国的国土空间规划进行科学、合理的定位，有效的促进了国土空间规划的可持续发展。

参考文献

[1]林坚,赵晔.国家治理、国土空间规划与“央地”协同——兼论国土空间规划体系演变中的央地关系发展及趋向[J].城市规划,2019,43(9):20-23.

[2]武廷海.国土空间规划体系中的城市规划初论[J].城市规划,2019,43(8):9-17.