基层机关事业单位编外人员管理优化探析——以J市P县为例

基层机关事业单位编外人员管理优化探析——以J市P县为例

陈莲芬

( 磐安县人民政府办公室，浙江 磐安 322300)

摘要：机关事业单位编外人员是指没有经过招考录用、通过签订合同的方式在政府机关、事业单位等公共部门任职，不纳入编制且在法定劳动年龄段内的人员。随着“放管服”改革和“互联网+”政务建设不断推进，各基层公共部门的编制无法根据业务需求及时增加，编外人员不得已的成为行政管理中不可缺少的力量。但从国家顶层设计方面来看，目前没有出台针对此类人员的统一管理制度。本文选取P县作为研究对象，通过了解分析P县政府在编外人员管理方面的现状，探讨其中所存在的问题及原因，并提出具体的优化对策，以供参考。

关键词：机关事业单位、编外人员、优化对策  

P县地处浙江中部，是典型的山区县，全国首批生态示范区。县域总面积1195km2，下辖7镇5乡2街道，人口21.1万人。至2023年底，P县GDP139.75亿元，一般公共预算收入14.74亿元，总编制数4597个，政府机关及事业单位编外人员2037人。编外人员主要集中在教育、卫生、公安和城市管理四个领域，年龄35岁以下占49.18%，36-50岁的占31%，50岁以上的占19.82%；学历专科及以下占39.33%，本科及以上占60.67%；岗位分布执法占15.57%、技术占30.85%、普通占33.71%、后勤占19.87%。

一、P县机关事业单位编外人员管理现状

1.三种招聘渠道。一是统一招聘。用工单位提出编外人员使用计划，报县编委办审核批准后，由组织和人力社保部门以政府购买岗位的形式进行统一招聘。二是自行招聘。不用审核批准，由行业主管部门自行组织招聘并发放工资。三是劳务派遣。通过外包公司派遣的方式进行，招（聘）用结果及人员名单报县编委办备案。

2.两种薪酬待遇。一种是经县委编办核定的机关部门和全额拨款事业单位的编外人员，其经费纳入财政预算；另一种是未纳入财政全额补助的事业单位编外聘用人员，其经费由用人单位按规定安排。纳入预算的人员实行岗位绩效薪酬制度，由基础工资、考核奖和其他补贴三部分组成，年工资水平大约在5万元至7万元区间。

3.考核情况。编外人员每年都要参加所在单位的年度考核，考核程序和内容参照事业单位工作人员。连续考核两年优秀的可以晋升一个级别工资，考核不合格的降低一个级别工资，并将考核结果作为续签、解除、中止劳动合同、确定当年发放年度考核奖的依据。

4.管理分工。县委编办负责使用计划的审核和指标控制、实名制管理等工作；人力社保局组织实施编外人员招聘工作，并对劳务派遣协议签订、编外人员劳动合同签订、参加社会保险等情况进行指导和监督；财政局负责经费保障；纪委监委、审计等部门负责对编外聘用人员管理情况进行监督。

二、P县机关事业单位编外人员管理中存在的主要问题

1.同工不同酬，人才流动大。随着相关待遇政策的实施，编内人员获得了更多的政策红利。但编外人员无法享受，不仅工资薪酬低，且住房公积金、社保缴纳基数也都远低于编内人员。如P县编外人员的福利待遇只有编内人员的三分之一左右，导致编外人员把当前工作视为临时跳台，主要精力都放在“考编”和“跳槽”上。据统计，P县编外人员的流动率每年都在15%以上。

2.指标控制没落实，用人规模大。虽然明确编外人员总量不超过编制数的30%，但由于公共服务内容增加、人员储备不合理、关系户照顾等现实问题，该县对用工人员规模的控制和清理只是停留在政策出台阶段，没有真正地分类施策开展清理规范，导致用工规模越来越大，编外人员与编内人员的比例达44%。

3.权职设置不规范，执法风险大。随着行政权力不断下放，基层政府的执法事务相应增多，编外人员参与执法不可避免。但根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，编外人员的主要功能和作用是协助政府从事一些辅助性、临时性工作，没有执法权。而P县编外人员执法辅助岗位占15.57%，存在一定的执法风险。

4.教育培训不重视，成长空间小。存在“重用途、轻培训”现状，普遍弱化对编外人员的专业培训。如P县几乎没有开展单独针对编外人员的培训，其对编外人员的培训很大程度上取决于编内人员，一般都是优先安排编内员工进修学习，名额有余或是用人单位自行组织培训时，编外人员才有机会参与。P县也没有建立编外人员职务晋升、职称评聘机制，成长天花板很低。 

5.监管考核不健全，激励效果低。虽然参照事业编制人员考核，但由于身份限制，除部分单位和岗位对优秀的编外人员提供少量奖金激励外，考评结果对职位、晋升没有实质性影响。再加上普遍存在着的“老好人”思想，考核基本流于形式，无法体现被考核者之间的绩效区别。也导致编外人员对考核结果的漠视，认为“无错即是好”，客观上削弱考核制度的激励和鞭策作用。

6.管理制度不到位，辞退清理难。P县于2016年、2023年下发的《P县行政事业单位编外用工管理办法》《P县进一步规范机关事业单位编外聘用人员管理办法》只停留在文件层面，监管近乎空白。如很多单位没有执行公开招聘规定，而是由单位领导个人决定，造成编外人员往往是“关系户”，反而容易掌握单位某些关键的权力和资源，形成编外人员比在编干部资历老、说话管用、辞退清理难的反常现象。

三、P县机关事业单位编外人员管理的优化对策

1.规范岗位权职。严格执行“非授权人员不得行使特定权力”的规定，先梳理不适合安排编外人员工作的“权力清单”和“岗位清单”。然后依据两张清单设置专业技术、窗口业务、一般辅助等岗位，并明确各岗位相应的聘用条件、工作要求，确保编外人员在其合理权限范围内有效履行职责，防止越权、违规行为。

2.把控用工数量。根据浙江省《市县机关事业单位编外聘用人员管理暂行办法》，全面摸清编外人员底数，建立控制基准线，按审核批准、政策缩减、自主聘用等四类制定清理规范计划，依法依规进行清退处置，实现“总量控制、动态调整”。

3.提高福利待遇。鉴于“同工不同酬”现象暂时无法彻底解决的实际，可改进薪酬设计，在政策范围内尽量缩小差距。如参照同岗在编人员的工资结构，总额中拿出一定比例用作奖励绩效工资，或设立编外人员专项资金，将薪资与能力、业绩相关联，打破干好干坏一样的分配方式，提高工作效率和质量。

4.重视教育培训。结合编外人员容易被培训，尤其是专业技术培训忽视的实际，可先开展培训需求调研，了解员工的专业特性和培训诉求，针对性的设置培训课程，并改变目前普通采用的集中讲授、互联网视频等培训方式，适当增加在岗培训、实践锻炼等互动、特定型培训，激发编外人员的学习兴趣，提高他们的发展眼光和业务能力。

5.拓宽晋升通道。参照事业单位职称评聘方法，建立编外人员岗位职级体系。每个工种岗位设置助理、初级、中级、高级4个等级，每个等级再分设若干职级，并明确各职级的任职标准和晋升条件。建立编外专业技术评聘机制，打通全县编外人员的职级晋升通道。出台编外人员参加公务员、事业编制招考定向政策，不断拓宽编外人员发展空间。

6.完善监督考核。改变笼统粗放的监管评价方式，把编外人员纳入整个单位的考核系统中，从工作态度、劳动强度、岗位职责等多维度对编外人员进行全面考核，综合确定其考核等次，并真正将考核结果作为续签、解除、中止劳动合同、确定当年发放年度考核奖的依据，实现优胜劣汰，提升编外队伍的整体素质和工作质量。

四、结语

编外人员在机关事业单位中扮演着重要的角色，其数量和质量直接影响着机关事业单位的工作效率和服务质量，影响着社会公众的信任度和满意度。机关事业单位不仅要高度重视编外人员权职设置、考核聘用等制度建设，还要注重编外人员的薪酬待遇、教育培训、晋升发展，不断完善管理机制，提高管理水平，确保编外人员的合理配置和有效使用。

参考文献：

[1]刘媛媛.机关事业单位编外人员管理存在的问题及其对策.老字号品牌营销，2023年4月（上）

[2]王岩.共享经济时代事业单位用工形式问题研究.太原城市职业技术学院学报，2022

[3]杨固.基层机关事业单位编外用人问题探析.就业与保障，2023