核电低放废物跨区域处置补偿探讨

核电低放废物跨区域处置补偿探讨

相秀娟  石西森  吴宏

（中核清原环境技术工程有限责任公司  100037）

摘要：核电放射性废物安全处置是保障核能可持续发展的重要环节，“邻避效应”是放射性废物处置中不可忽视的问题，利用经济或政策、物质的补偿能够更好的解决“邻避效应”问题。本文通过调研美国、韩国放射性废物处置补偿实践以及国内城市垃圾跨区域补偿实践，对完善我国放射性废物跨区域处置补偿提出相应建议。

关键词：放射性废物；处置；补偿；邻避效应

核能与核技术的利用在给人类带来巨大经济效益和社会效益的同时，也不可避免的产生了放射性废物。处置是放射性废物的最终归宿。我国核电厂分布在沿海地区，且分布在多个省份，目前仅有个别省份规划建设处置场，对于其他省份的放射性废物，将涉及到跨省（界）处置。

除技术经济因素外，“邻避效应”也是放射性废物处置中需要考虑的重要因素之一。邻避效应(NIMBY，not-in-my-back-yard)指居民或居民团体因担心相邻的或相近的设施对人身健康、环境质量、固定资产价值等带来负面影响，而引发的一种针对邻避设施的集体反对甚至反抗行为，进而引发一系列不可预见的效应，又称“不要建在我家后院”效应 [1]。究其原因，“邻避效应”一是由于公众对放射性废物缺乏了解，对放射性废物处置安全性存疑；二是由废物处置造成的“地域不公平”，即由处置设施所在地的政府和公众单独承受废物处置所带来的长期生态环境影响[2]。

面对“邻避效应”问题，相比于语言上的劝说，利用经济或政策、物质的补偿或许是更好的解决方法。因此，国外多通过建立补偿机制，给予处置设施所在地政府和公众一定补偿来解决“邻避效应”问题。我国在《中华人民共和国环境保护法》规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”，但在放射性废物处置领域，2014年甘肃省颁布的《甘肃省辐射污染防治条例》中首次提出了“乏燃料和放射性废物处理、处置，应当按照谁受益、谁补偿的原则，建立乏燃料和放射性废物处理、处置生态补偿制度”，但尚无详细的实施细则，国家层面尚无有关放射性废物处置补偿的法律法规。

本文通过调研美国和韩国低水平放射性废物处置设施的补偿实践以及我国其他领域补偿制度，提出我国在低水平放射性废物处置方面的补偿机制建议。

1国外低放废物处置补偿实践

1.1美国低放废物处置补偿政策及实践

美国涉及到放射性废物处置设施补偿的法规主要有《综合环境反应、赔偿和责任法》、《低放废物政策法令》以及《核废物政策法》。其中，《核废物政策法》主要针对乏燃料处置。

1980年发布的《综合环境反应、赔偿和责任法》又称作超级基金法。超级基金法设立了有害物质反应信托基金和关闭后责任信托基金。有害物质反应信托基金是对“向环境中排放有害物质或有排放威胁”而需付“反应费用”的行业征税的积累，用作对“损害、破坏或减少自然资源”的赔偿。关闭后责任信托基金是对有害废物征税，用作“有损害的反应费用及其他损害或减少自然资源的补偿”[2]。

《低放废物政策法令》（The Low-Level Radioactive Waste Policy Act）是于1980年颁布，该法案认为各州是其辖区内产生民用低放废物（LLW）活动的受益者，应担负起低放废物（LLW）处置和监管责任，要求各州自建废物处置设施，允许现有处置设施自1986年1月1日起有权拒绝接收州外废物，但几年不见成效。1985年，国会又通过了《低放废物政策法令修正案》，要求各州自建或通过协议联合起来开发共有的处置设施。《低放废物政策法令修正案》中允许各州和协作体收取附加费，用于“减轻低放废物处置设施所在州的影响”。表1- 1中列出了《低放废物政策法令修正案》中提出的补偿条款。

表1- 1美国中低放废物处置设施补偿条款[2]

州际协议采用混合“公众参与”和“激励”模式来为处置设施选址，这需要受影响的社区在处置设施开发的各个阶段进行参与，并试图通过奖励的方式来促进公众接受处置设施。但是，全国各地的社区都不同意在其社区内建设放射性废物处置设施。例如，纽约州为预期的处置设施东道社区提供了价值200万美元的一揽子奖励措施，还承诺保留开放空间并为当地创造工作机会，然而，没有一个社区愿意让所在州建立处置设施。其中发生两件典型事件为“内布拉斯加州诉中西部协议管理委员会案”和“纽约州诉合众国案”。

《低放废物政策法令修正案》颁布后一段时间内，美国仅建成了一个私营的犹他州Clive处置库，该处置库于1988年开放，接收化学危险废物，后用于处置DOE的铀尾矿，在2001年取得处置A类低放废物的许可证。1992年12月31日，内华达州永久性关闭后Beatty处置库（库满），使在运营的商业LLW处置库只剩下Barnwell和Richland。在这期间，Barnwell和Richland所属协议州外的其他州产生的B、C类LLW无处处置，政府只得允许其暂存。直到得克萨斯州于2012年新开放了Andrews处置库，这是美国近几十年来首座新建的能接收全部A、B、C类低放废物的商业处置库，能够接收其他34个州（无商业处置库）的废物，但在运输之前须获得德州协议委员会的批准。Andrews处置库的价格非常昂贵，并且做出了许多限制。

得克萨斯州环境质量委员会（TCEQ）负责对Andrews处置库处置费定价，对于协议州收取入会费，对于非协议州放射性废物处置时会收取合同价款20%作为环境保护费。除了协议州积累的费用收入，从处置库获得的收入总额的5%需给安德鲁斯县，该资金被用于使安德鲁斯县公众受益的项目，该县可直接使用资金，或将资金分配给其他区域实体或非盈利机构。

美国政府制订的低放废物政策法及修正案中推出了协议州制度，并规定了十分详细的里程碑和奖惩措施。各州也积极响应联邦法案，签订了州际协议并执行了大量的选址计划，但最终因为民众的反对等因素均以失败而告终，而低放废物政策法修正案后新建的犹他州Clive处置场也是市场行为，而非协议州制度产物。

1.2韩国低放废物处置场补偿政策与实践

韩国自1986年开始中低放废物处置场的选址工作，多次遭遇民众与环保团体的抗争，原因主要是公众对处置设施的安全不放心，对政府及核工业部门提出的激励措施缺乏信心等。韩国历经9次处置设施选址失败后（见表1- 2），通过发布法规等措施，2006年宣布确定了庆州Gyeongiu为处置场场址，由于该场址靠近月城核电厂，故称为月城处置场。

表1- 2韩国处置库选址失败经历[3]

2004年12月，韩国原子能委员会对国家政策和原则进行了修正，宣布将低、中放废物的处置和高放废物的处置分开进行。2005年3月31日，韩国颁布了《关于支持低、中放废物处置库建库区域的特别法令》，提出建立由各方面人员组成的选址委员会和号召志愿献址。

该法令规定了专项财政的支持，包括：

（1）向建库地区一次性支付3千亿韩元（2.72亿美元），该补偿款直接基于处置库半径5公里范围内的居民；

（2）每桶废物对当地补贴63.75万韩元（580美元）；

（3）选址负责单位韩国水电与核电有限公司总部搬迁至选中城市。

该法令还规定了民主性和透明度的支持，包括：

（1）居民按照《公投法》投票选出建库区域；

（2）选址计划、现场调查结果以及遴选过程都要公开透明实施；

（3）由当地居民举行公开评议和讨论。

2005年8月，地方自愿献出了7个场址，知识经济部优选其中4个进行了投票，按照公民投票结果，庆州Gyeongiu场址赞成率高达89.5%而被选定为最终候选场址。2006年1月，知识经济部批准了庆州Gyeongiu场址为韩国第一个低、中放废物处置场址，该场址靠近月城核电厂，故称为月城低、中放废物处置库。

韩国处置库选址经历了9次选址失败，最终选址成功，主要原因一是通过政策增加了选址的公开性和透明度，二是使献地建造处置库的居民得到了实际好处。

2我国其他固体废物处置领域补偿情况

国内专家学者已对非放射性固体废物跨区域处置（转移）补偿开展了研究工作，提出了区域救济或救济补偿的概念，相关研究成果可以作为放射性废物跨省处置补偿的参考。本节所称固体废物均不包括放射性固体废物。

2.1各地固废跨区域处置补偿的特点

对于固体废物跨区域处置引发的补偿问题，尽管我国尚无全国层面的专项补偿制度，但上海、江苏、广东等地均制定了相应办法，如：《上海市生活垃圾跨区转运、处置环境补偿资金管理办法》、《苏州市生活垃圾分类促进办法》、《南京市生活垃圾大型中转和处置设施生态补偿暂行办法》、《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》等[4]。

这些办法中具有以下共同特点：一是协调区域内生活垃圾输出区域和输入区域之间因权利义务的不均衡导致的群体矛盾；二是将生活垃圾的跨区（即市一级）、跨乡镇转移处置作为实施生态补偿的前提；三是确立生活垃圾的“谁输出、谁补偿；谁输入、谁受偿”的生态补偿制度构建原则；四是确立了明确的补偿费缴纳标准、缴纳方式、分配方式、使用用途和范围等制度[4]。

这些地方性办法都取得了不错的实施效果，产生了“双重红利”效应。一方面是生态红利，运用经济杠杆的作用，将固体废物跨区域转移的环境成本在输出地与输入地之间合理分配，强化了输出地的环境保护责任意识，使其有更大的积极性和动力去推动本地区的生活垃圾减量化；另一方面是社会红利，输入地能够获得一定环境成本的弥补，社会稳定压力得到减轻[4]。

2.2固废治理生态补偿的核算方法

我国在生态环境领域也有相关生态补偿主客体界定与标准核算方法分析的研究。生态补偿标准是受益者收益和受损者损失的度量，其核算实际上是量化评估生态环境活动的正、负效益。现有研究主要按生态系统服务的价值、生态环境保护者的直接投入和机会成本、生态破坏恢复或修复成本、支付意愿和受偿意愿和生态足迹五类核算依据提出补偿标准的核算方法，见表2-1。

表2- 1生态补偿标准的确定依据与核算方法[5]

我国固体废弃物处理具有市场型、政府购买与分配服务型和市场导向型（政府引导型）三种形式。相应的，也有相关研究提出固体废弃物治理生态补偿的运行方式也可分为这三种：市场型补偿、政府购买与分配服务型补偿和市场导向型补偿，并提出相关场景的应用。但相关研究多限于理论研究，不能满足准确计算需求，未有明确的、可实施的通用操作方法和计算结论。

3结论及建议

放射性废物处置直接关系到核能可持续发展，“邻避效应”是放射性废物处置中不可忽略的因素。美国、韩国等国家通过立法明确对处置设施所在区域实施补偿来解决“邻避效应”问题；我国在城市垃圾处置领域也有相关跨区域处置补偿的实践，上海、江苏等地制定了相关规定，取得了不错的实施效果，产生了“双重红利”效应。

对于我国放射性废物处置补偿，建议借鉴国外放射性废物处置管理经验及国内城市垃圾管理经验，建立健全国家层面放射性废物跨区域处置补偿法规体系，以处置补偿作为解决“邻避效应”的措施，促进放射性废物及时处置，促进国家资源合理利用。建议从以下方面完善我国放射性废物跨区域处置补偿法规体系：

（1）明确放射性废物跨区域处置补偿的性质。放射性废物处置场由于占用土地达到上百年，总体表现为对生态资源的占用，不存在对生态环境的破坏，在我国生态补偿实践中，类似于禁牧补偿，即由于处置场使用土地，造成该土地无法开发利用而产生的补偿。

（2）鼓励多种补偿方式，正如2016年国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》所要求的，从单纯的资金补偿拓展到实物、技术、产业、政策等多元形式的补偿，市场化补偿机制逐渐成为财政转移支付的重要补充，将补偿资金转化为技术或产业项目，促进当地形成造血机能与自我发展机制。

（3）加快推进放射性废物跨地区处置补偿费用收取标准，建议以国家指导为主，省地区指导价及市场化作为补充，避免收费过高降低放射性废物处置动力，避免收费过低达不到补偿目的。具体收费标准可采用按体积计费、按活度计费或者体积和活度综合计费。

（4）加快建立放射性废物跨地区处置补偿费用收取及使用办法。补偿费用的收取可参照美国，由处置场统一收取；补偿费用的使用经过政府反馈于当地建设，正如美国得克萨斯州安德鲁斯县将部分处置收费用于使安德鲁斯县公众受益的项目。

参考文献

[1]吴晗, 王亮, 孙锋,等. 放射性废物处置场选址邻避效应的问题研究[J]. 环境工程技术学报, 2016, 6(05):509–513.

[2]乔亚华, 刘永叶, 叶远虑,等. 美国放射性废物处置补偿探析[J]. 环境与可持续发展, 2017, 42(02):48–51.

[3]张雪, 陈亚君, 信萍萍,等. 国外放射性废物处置设施选址情况研究及对我国的启示[C] // 中国核学会. 中国核科学技术进展报告（第五卷）——中国核学会2017年学术年会论文集第9册（核情报分卷、核技术经济与管理现代化分卷、核电子学与核探测技术分卷）. 中国核学会, 2017: 7.

[4]张宝. 我国固体废物国内跨界转移法律问题探析[D]. 四川省社会科学院, 2016.

[5]危伟汉等. 固体废弃物治理生态补偿运行机制的探讨[J]. 城市管理与科技, 2014,01:36–38.

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