简述专项债投资EPC项目的风险分析与控制

简述专项债投资EPC项目的风险分析与控制

李鹏飞

中国水电建设集团十五工程局有限公司  陕西西安   710000

摘要：近年来,专项债已成为地方政府进行项目建设的重要资金来源,新疆自治区2023年发地方债11批，累计金额1727.62亿元。在经济下行压力较大的背景下,专项债已成为促投资、稳增长、护经济大盘的关键力量。专项债作为地方政府融资工具，在应目前经济下行和化解地方债务风险方面扮演了重要的角色，成为基础设施建设补短板、加杠杆的重要融资工具。为了尽快将专项债转化为实物工作量，传统的施工总承包（待施工图设计结束后再进行施工总承包投标，然后再进行施工）时效性显然不足，EPC总承包（不依赖完整的施工图，可进行招标施工）缩短建设周期的优势在专项债项目部中更有利，但两者的风险也不得不考虑。

关键词：专项债、EPC总承包、风险

引言：专项债卷是地方政府债券的一种，指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。对于专项债券，地方政府是以项目建成后取得的收入作为保证。本项目以工业园区新建钢结构厂房预计的租金收入为保证，用于专项债券到期偿付。专项债用于项目建设的途径，主要有以下几种方式：1、政府直接投资模式，即发债主体（同时也是项目单位）作为招标方直接选定项目实施主体，专项债可全额覆盖项目成本；2、政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付，专项债可全额覆盖项目成本；3、成立项目公司作为项目承接主体（项目单位），专项债作为部分债权资金进入项目建设，该种模式，需要在专项债发行前的信息披露文件或者项目实施方案中说明项目单位名称，各项收入划入政府性基金收入和专项收入的情况，以及对应的偿债情况，专项债额覆盖不全项目成本；4、部分专项债以资本金形式参与项目建设，专项债额可选择是否覆盖项目成本。

项目概况：EPC总承包的全部工作，具体工作范围包括且不限于：道路工程、交通工程、桥梁工程、污水管道工程、雨水管道工程、中水管道工程、给水管道工程、电力土建工程、绿化工程、灌溉工程、道路照明工程；建设园区基本管理服务智能平台、搭建起智慧园区基本架构、包括指挥中心控制室、中心控制室办公人员场所、指挥中心大屏屏幕、指挥中心机房、智慧园区GIS可视化分析平台；园区内电缆敷设、电气工程和土建工程；钢结构厂房、住宿办公楼及附属设施；合同价格形式：设计费为固定总价，承包人必须严格按照发包人审批的设计方案执行，不得擅自自对设计方案修改；建筑字筑安装工程费为单价合同；总承包其他费中工程保险费为据实结算。资金来源;申请专项债券及多渠道资金筹措。

考虑到本项目资金来源是专项债券及多渠道资金筹措（多渠道资金筹措：一是发行政府债券、公募基金、信托等金融手段；二是由国家开发银行提供无息、贴息贷款，或引入投资公司；三是从现有土地出让金收入中提取一定比例作为筹措资金），从而将本项目专项债用于项目建设的途径可视为“专项债+金融机构融资”模式，其作用是要发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。对有一定收益且收益于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。上述内容明确了两个方面，一是如果一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的；二是只有专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才能市场化融资，即市场化融资的还款来源只能是专项收入，而不是传统的财政收入。

在项目资金来源为“专项债券及多渠道资金筹措”，加上本项目项目在预定假设条件下收入为钢结构厂房租金收入，将该租金用于专项债券到期偿付，在项目规划时为了保障工业园的交通，必须要把周围的公路修好，而市政公路是不产生收入的，不能申报专项债项目，因此在申报专项债项目时必须把工业园出租的厂房、公路、附属设施打包成一个项目进行申报专项债项目，以***化工工业园基础设项目为主体由地方政府进行发债和市场化融资，虽然国家政策允许申请专项债的项目进一步进行市场化融资。但市场化融资部分并无省级政府兜底，尤其对于“打包发行”专项债项目申报方案中收益多有虚增且向专项债倾斜，能用于偿还市场融资的收入几乎为零，本息覆盖倍数很低，“打包项目”一般资金需求很多，但是未来的现金流入会较少，导致净收入并不一定能够覆盖本金和利息；此外，专项债和市场化融资的受偿顺序并无明确的政策规定。地方专项债的投资者结构单一，高度依赖于银行，新疆自治区专项债承销团是21家银行和24家证券公司。银行通过购买“低风险”专项债，一方面可获得免税收益，另一方面还帮助银行降低风险加权资产，其自身资本充足率也会得到改善，因而银行购买专项债的动力十足。由于央行会对商业银行的货币供给总量设置约束，当银行更多地购买政府专项债时，也就必然会挤占了私人企业贷款额度，使得社会资本的投资机会减少。虽然专项债券发行以省级政府信用为背书，但是面对专项债项目市场化融资时，金融机构和社会资本就会顾虑重重。这很可能导致专项债资金即使到位了，项目的总投资也难以全额落实。从这几方面可以看出，在项目建设资金来源上“打包发行”的专项债项目风险比单一项目发行专项债项目风险高，专项债券及多渠道资金筹措资比专项债项目资金来源风险要高。

在实际项目建设过程中将面临很多问题，第一、虽然有的项目已经发债成功，但由于地方政府无法解决缺口部分的资金，导致专项债到位后地方政府一时用不到项目上。第二、项目多而资金短缺，考虑到专项债券项目前期需支付的征地拆迁费用等前期费用，属于项目推进过程中必要的支出，但是政府的配套资金不到位，专项债券资金又不能用于征地拆迁费，导致征迁手续严重滞后，导致已拨付的专项债资金又无法形成实物工作量。第三、部分项目前期规划不合理，实际施工中规划设计调整频繁，项目建设缺乏科学论证、对环境保护和耕地红线等政策考量不足，导致项目延期或无法开工建设。第四、从专项债发行到形成实物工作量,需要经过发行、拨付、使用等几个环节，目前这几个环节之间的协同性不够，而且在地方政府面对“打包”专项债项目泛滥的情形下，往往到位的资金也是杯水车薪。第五、由专项债券资金提供支持的政府建设项目受到前期手续复杂、后期支付繁琐等因素影响，存在支出缓慢情况。

在以上五种不利因素影响下，会造成专项债券资金出现“趴账”或“短缺”问题，地方政府有意或不得不对债券项目进行调整。债券发行后确需调整债券资金用途的，地方财政部门按正规程序报批，经省级人民政府或省级人大常委会批准是可以进行调整用途的。这样会造成资金来源滞后，甚至有可能会缩减项目的投资规模。尤其是对承发包模式采用EPC工程总承包（EPC总承包模式=设计+采购+施工)的项目，EPC项目与过去设计图纸全部完成之后再进行招标的传统连续建设模式不同，本来EPC的优势是在项目初期和设计时就避免了设计和采购、施工的矛盾，减少了由于设计错误、疏忽引起的变更，可以提前开工建设、显著减少项目成本、缩短工期，但是在以上专项债资金不利的风险的影响下，EPC工程总承包模式的优势很有可能变成劣势，而且在合同条款中约定承包人完成施工图设计成果文件并经发包人及相关部门审核通过后，由发包人委托第三方咨询机构根据《建设工程工程量清单计价规范GB50500-2013》、新建标【2018】8号《新疆维吾尔自治区建设工程工程量清单计价管理办法》及现行新疆维吾尔自治区发布的工程量消耗量定额、乌鲁木齐地区单位工程估价表及配套的费用定额、建委发布编制施工图预算的相关计价文件，按照工程量清单计价模式编制施工图预算和工程量清单，施工图预算不得超过投标报价中的建筑安装工程费(含设备购置费)+暂列金。最终编制完成的施工图预算提交发包人，经发包人、造价咨询单位、承包人三方共同盖章确认的施工图预算作为已标价工程量清单，此已标价工程量清单作为施工阶段及竣工结算阶段建筑安装工程费的工程进度、竣工结算造价的计价依据。这导致无论工程量还是单价风险均由EPC承包人承担。

本项目EPC总承包是由施工单位（水电十五局）牵头和设计单位（济南市政设计院）组成的联合体，合同价格形式为：设计费为固定总价，建筑安装工程费为单价合同，总承包其他费中工程保险费为据实结算。本项目EPC(设计、采购、施工)总承包范围：***化工工业园二期基础设施项目(一标段)工程总承包，包括但不限于设计、材料采购、设备、土建施工、试验及检查、性能试验、考核验收、完成竣工验收及配合完成国家验收所涉及到的所有工下作(包括但不限于竣工验收备案、环保、安全、档案等所涉及到的专项验收).直至竣工验收、移交，实现初步设计全部功能所发生的全部内容，项目的签约合同额比较大。加上项目的资金来源是专项债及多渠道资金筹措，相较于传统的单独设计、采购及施工而言，本项目EPC总承包业务不仅要兼顾设计、采购、建筑安装、调试等方面工作，甚至可能参与到业主方的融资协调等方面。所以涉及到工程造价控制、设计优化、材料设备采购、分包队伍选择、专项债资金到位跟踪等诸多知识面及协调面。

EPC模式下的工程造价控制，工程造价与控制之间确实存在相互制约、相互依存的辩证关系，二者相辅相成。首先，工程造价的确定是工程造价控制的基础和载体，没有造价的确定，就没有造价的控制。其次，确定造价和控制造价的最终目的是统一的，即达到合理使用建设资金，提高投资效益。在EPC模式条件下，业主允许承包商因费用变化而调价的情况是不多见的。所以总承包单位在项目前期策划阶段，要重点关注投资控制，要做到充分调查，对目标和计划进行分解、研究、优化。对材料获取渠道进行分析，依据资源、单价、项目数据库、时间的估计等做出初步估算，建立成本控制体系的结构化模型，通过全方位和全过程的费用估算与控制体系，达到控制成本和进度的良好效果。

一个EPC项目预期目标的成功与否很大程度上是设计的合理与否，设计风险是一个EPC项目履约过程中的主要风险，由于EPC项目采用固定总价合同，工程一旦中标，EPC总承包商就需要按照投标阶段业主批准的投资估算进行进一步的初步设计和施工图设计。工程成本控制的主要手段包括限额设计和优化设计。限额设计是将业主批准的投资额和工程量先行分解到各专业，从而实现对设计规模、设计标准、工程数量和概算指标等方面的控制，其目标主要是防止工程造价超出业主审定的投资限额。而优化设计是对限额设计目标的深化，它在保证限额设计目标的前提下，通过可施工性分析，优化设计方案来降低成本，从而增加总承包企业的利润空间。在EPC合同模式下，在能满足性能、使用要求的前提下优化设计，在根本上才能优化施工方案、节约材料、节约设备人员投入等一系列建造成本，避免复杂、不利于施工、不利于材料采购的设计变更甚至现场返工等建造过程浪费现象的出现。同时兼顾考虑因较大工程量增减变化引起的合同风险。

由于在EPC总承包模式中，材料设备费用对于整个工程总投资额占比较高，在本项目合同规定：合同执行过程中工程造价管理部门公布的信息价格，约定的主材材料的增减的；主要材料包含的范围：施工同期乌鲁木齐市建设工程造价管理站发布的乌鲁木齐地区建设工程综合价格文件中已有材料按乌鲁木齐市建设工程造价管理部门公布的信息价格进行调整。承包人应承担主要材料风险的幅度为±5%。主要材料超过风险幅度价差的确定：应以施工同期乌鲁木齐市建设工程造价管理站建设工程综合价格文件材料信息价格为基准，差价为施工期同类材料加权平均信息价格与合同工程基准期当月的材料信息价格的差额，差价在±5%以内(包含±5%)的不调整，只调整超过±5%以外的部分，价格调整金额仅计取税金。施工期材料加权平均指导价∑(每月实际使用量x当月材料信息价)/同类材料总用量。该合同条款将材料成本风险全部转给在EPC总承包单位了。所以实际采购环节与认质认价环节的对比分析与预防就显得尤为重要。这就需要总承包严格按照图纸要求，明确材料设备的性能参数，通过各个生产厂家的资质、合同业绩、技术参数、月生产能力、供货能力、运输保障能力、现场技术指导、企业信誉度、售后服务等方面进行综合比较，选出最优的设备物资供应商。EPC模式下，采购环节发挥着极其重要的作用，在设计和施工的逻辑关系中，采购居于承上启下的中心位置，是降低、控制成本的重要环节，采购直接影响到成本和质量。无论设计如何优化，工程计划如何完善，施工技术如何先进，工程项目的实施都需要采购活动来实现，且物资采购是企业创造利润的最佳途径。通过采购管理，可以有效降低整体项目执行成本，提高项目质量，塑造企业核心竞争力，是取得竞争优势的关键之一。总承包商对各主材的采购，应充分调研主要施工物资资源所在地、采购成本、供应渠道、供应方式方法、交通运输费用等详细情况，为造价控制提供决策依据。采购环节中按照竞争原则、本地化原则、专业化原则、性价比最优原则。

在EPC总承包模式下，总承包商对整个建设项目负责，在实际施工中，总承包单位结合自身的项目管理经验、根据工程项目的不同专业，将采购、施工及安装等工作采用专业分包的模式。作为EPC总承包单位，在施工组织上把专业分包队伍和劳务分包队伍管理好就等于将工程进度、质量、安全管好了一半。在分包队伍的选择上，本合同协议中明确要求：允许专业分包，但不得转包和违法分包，发包人需取得发包人的同意才可进行专业分包。避免程序不合规给企业带来不可挽回的负面影响。在程序符合要求的前提下要综合着重考虑分包队伍是否具有类似工程规模的资质、业绩、经验。要按照互利、互惠、互信的原则，将那些技术配套、业绩优良、队伍稳定的分包队伍作为优先选择对象。要充分利用分包单位的社会资源和技术力量，把合同风险比较大、专业化程度比较高、总承包单位不擅长的单元工程或分部工程分包出去。同时在分包合同中明确把业主规定的误期损害赔偿费等纳入分包合同，将风险转移出去。

EPC总承包商在实施阶段要时刻关注专项债及配套资金的到位情况，这一因素直接决定了年度计划的实施结果，是本工程是否正常推进的关键点。在项目推进的同时抓好施工进度和工程质量控制。在项目实施过程，承包商要采取倒排工序、正向组织的方法，编制工程总进度计划、阶段进度计划和各类保障计划，严格执行技术交底制度，抓好物资进场检验，认真执行三检制，通过关键节点、关键工序、关键流程的控制，对施工过程实行穿透式管理，保证工程进度，以过程精品确保工程整体质量目标得以实现。

结语：项目建设对推进地方经济社会发展具有重要意义，而专项债有助于缓解地方建设因资金不足的压力。在政府背书的前提下，专项债投资的EPC项目，将EPC项目的优势更加凸显。但不可忽略的风险依然存在，对总承包企业而言机遇与挑战同在，竞争与合作共存。企业也应该充分认识到专项债投资的项目依然是当前经济环境推动经济社会发展的“中流砥柱”。只要有足够的实力和高水平的管理，企业就有机会在该类项目中获得较高的利润。

参考文献

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