浅谈西藏自治区基层法律援助现状与对策

浅谈西藏自治区基层法律援助现状与对策

徐一豪

西藏民族大学渭城校区

摘要：随着全面依法治国方略的全面实施，法律援助在西藏自治区的法制建设中发挥着越来越重要的作用，这既是司法公正和现代社会文明进步的标志，也是实现依法治国、推进西藏全区经济发展、法治建设的重要内容。本文通过以西藏自治区基层法律援助的实施情况为调研对象，浅谈西藏自治区基层法治建设中法律援助所存在的问题，最终提出全面推进西藏基层法律援助的几种措施，使法律援助最终能较好的发挥其应有的功效，服务于藏区人民。

关键词：法律援助，西藏自治区，法治建设

法律援助是一种无偿为经济困难或是涉及特殊案件的当事人提供法律服务的制度。 在西藏地区，由于经济发展落后，对法律援助制度的需求非常急切，但因社会发展缓慢、文化教育落后，导致法律服务资源匮乏。 那么如何对西藏地区处于弱势群体民众给予人性关怀？ 如何保障西藏地区弱势公民的合法权益？ 这些问题对于建设西藏自治区民主法治社会、和谐社会都有着重要意义。

一、西藏法律援助制度概述

（一）世界范围内及我国法律援助制度的概况

法律援助制度起源于15世纪的英国，在西方国家已经有500多年的历史，并得到了良好的发展。在英国从1949年的法律援助与法律咨询法案到1999年获取公正司法法案的通过，这50年间英国的司法机关不断探索形成了较为完善的法律援助制度。1994年，我国建立了法律援助制度自此以后，我国的法律援助制度发展迅速。1996年3月17日通过的新的中华人民共和国刑事诉讼法首次将“法律援助”明确写入法律，这是我国法律援助制度建设的一个重要的里程碑。1996年5月15日通过的中华人民共和国律师法中对于法律援助的相关内容做出了专章规定。1996年8月29日全国人大常委会通过的老年人权益保护法第39条明确规定了对老人提供法律援助的内容。1997年1月，司法部法律援助中心成立。随后，中国法律援助基金会经国务院批准成立。2003年7月16日，国务院公布了法律援助条例，自2003年9月1日起实施。2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》，自2022年1月1日起施行。

（二）西藏自治区基层法律援助实施现状

法律援助队伍逐步扩大。 自 2009 年启动援藏律师服务团和“1+1” 法律援助志愿者行动起， 数千余名资深律师和大学生志愿者深入我国西部地区开展法律援助工作， 为西藏地区基层法治社会建设机制注入新鲜血液， 基本扫除“无律师”县的情况。

法律援助队伍结构雏现。近年来，从拉萨市到下属至各县（区） ，法律援助机构逐步形成自上而下的立体框架。以各级法律援助中心为主导， 法律援助工作人员为主体， 法律援助志愿者为补充的工作体系；上设法律援助中心，承担分管、 监察责任；下设各县（区） 法律援助工作站，法律援助联络点， 一般采取“就近援助” 原则处理群众纠纷。同时，在援助工作中绝大多数案件处理工作以“援藏律师为主，本地律师为辅”，并汲取当地优秀律师加入法律援助志愿工作中，公检法方工作者协调配合，各司其职，相互监督，制约其职能，督促司法工作的公正，廉洁。

2021年以来，西藏自治区各级法律援助中心积极拓宽服务领域，进一步创新服务模式，利用“援藏律师服务团”的67名律师、法律援助工作者、志愿者等法律服务人员力量，采取调解为主、诉讼为辅等有利于农牧民工的维权方式，2021年，全区各级法律援助机构和实体平台共受理农牧民工案件2868件，咨询来访人员13207人（次），代写法律文书6497份，累计挽回经济损失4082万余元。

2022 年起，我国正式施行《法律援助法》，表明我国法律援助制度已经从初创走向成熟，调整规范法律援助制度的法律形式随之也从“行政法规” 上升为“国家法律”，强化了国家、政府对法律援助负有的责任。同时明确法律援助申请条件、受理范围。扩充法律援助适用对象，下调申请、受理条件，更加有效保障群众能够便利地获得、享受法律援助服务。

二、西藏基层法律援助工作面临的困境

( 一) 西藏自治区群众对法律援助的知晓、认可率低

虽然现在藏区的少数民族接触法律的机会已经越来越多，并且也逐渐有了想用法律武器保障自己权益的意识，但是他们中的绝大多数人并不知道有“法律援助”的一种制度存在，更不知道法律援助的申请条件是什么。这是影响法律援助发展的根本原因。

（二）宣传工作有待深化

尽管近年来西藏自治区加大了法律援助的宣传力度，有效地扩大了法律援助的知晓率和影响力，但在广大藏区群众的整体知晓率依然不高，依然有大量的基层民众遇到法律问题不是通过法律援助机构申请法律援助，而是先去信访部门或者各级政府上访维权，当不能如愿时就采取死缠硬磨甚至极端的方式。同时，一部分领导对法律援助工作服务对反分裂斗争、维护社会和谐稳定、保障和改善民生的职能作用认识还不深，一些单位部门关注民生、支持配合法律援助工作的热情还不够，也需要我们进一步加强宣传引起重视，争取支持。

( 三) 区内法律援助基础设施薄弱滞后

西藏自治区法律援助窗口建设有待加强，根据调研，截止2033年7月，全区政府法律援助机构中有临街一层便民服务窗口占比率仅为41.2%。由于各种原因，绝大部分法律援助机构没有便民服务窗口，没有设置无障碍通道，室内也没有根据功能划分不同的区域，条件更差的地方甚至没有配齐电脑等必要的办公设备，严重影响了接待服务群众的质量和效率。另外，全区除了自治区法律援助中心外，市级以下法律援助机构特别是区县一级的基层法律援助机构都没有配备工作用车，随着法律援助业务量不断增加，难以适应实际工作需求，加之西藏自治区地域辽阔、交通不便、路途遥远，急需解决办案用车。调研中发现，受财力、人力和基础设施建设等因素制约，西藏法律援助信息化建设处于事实上的停滞。司法部法律援助信息化管理系统无法在地（市）级以下的基层法律援助机构得到全面应用，导致西藏自治区统计数据不能与司法部信息数据库正常衔接，需另行单独填报；自治区范围内截至目前还没有建设法律援助网络服务平台或网页，无法实现在线咨询和在线申请等功能，不能满足人民群众在信息化时代下的需求。

( 四) 法律援助服务主体存在的问题

1． 基层法律援助中心人员缺乏、基数不足

西藏地处我国西南边陲，由于高原缺氧、环境恶劣等自然因素的限制有很大一部分人不能适应当地的环境，对于西藏来说引进专业人才、留下专业人才是一直都是一件困难的事。尤其在区县基层一线，更加缺少专业人才，很多基层法律援助机构都已经设置起来，但因没有工作人员，也就成了所谓的空壳机构。

2． 基层法律援助人员专业素质偏低、专业服务技能有待提高

我国包括西部地区在内的法律援助的提供模式属于混合模式，与发达国家专门律师模式不同，法律援助服务由专职法律援助律师、社会律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等提供。我区的律师资源紧缺并主要集中在拉萨市，地市以下的法律援助机构的律师数量极少。很多县级法律援助机构工作人员大多都是本县司法局的兼职人员，整体素质偏低，而且队伍也不稳定，轮换、调整过于频繁，严重影响了法律援助工作的进一步开展。

( 五) 部分藏区地处偏远，申请法律援助开销大

西藏地区地广人稀、交通闭塞，特别是偏远山村、农牧区的乡村，离县城较远，从乡村到县城申请法律援助时间长、花费大。而最基层的法律援助中心设在县级地区，对于偏远牧区来说，去一次县里也不是件容易的事情，可是在每个乡里、村里都建立法律援助机构，从资金和人员配备上来考虑也是行不通的。

（六） 法律意识、观念仍相对淡薄

1. 受文化，教育，经济水平制约。

改革开放以来，我国经济发展迅速，但在城市与农村仍有差距，特别是在西藏基层，自然条件恶劣， 高寒缺氧等客观方面因素制约西藏地区基层建设发展； 再者，数千年的西藏封建农奴制度，文化压制政策，使其文化教育水平远远落后于我国内地，直接削弱树立法治观念，法治思想的基础，从而导致对国家相关的社会保障，援助政策，法律规范的理解过于片面，绝大部分人对于法律援助方面了解仍仅停留在知晓有这样一个机构层面。

2. 对国家司法认可度不高。

当触及法律问题时，很多人仍执念于对寻找有权力、有影响力的人物化解矛盾纠纷或是自行私下解决；往往更愿意相信熟人推荐或自行协商解决，认为走司法程序复杂且效率低，成本更大，还可能存在司法不公现象，没有足够关系，金钱没办法如愿解决问题等旧西藏时期遗留下的错误观念。申请法律援助手段维权自然不会成为大多数群众首选，甚至采取过于极端的行为去化解，造成不必要的严重法律后果。

3. 民风较为纯朴，法制观念较弱，法律维权意识相对欠缺。

选择司法程序解决时，认为其对簿公堂，可能会影响日后邻里关系，不如退一步， 以和为贵；抑或是即使有选择向当地相关司法部门求助的群众，但大部分群众缺乏保留证据意识，造成案件取证过程极为困难。

三、西藏牧区法律援助问题的解决对策

(一) 加强法律援助的宣传力度。

采取多样宣传手段要在牧区进行专门法律援助的宣传，充分考虑到藏民对法律的理解能力。可以在电视节目中增设藏语普法栏目; 免费发放法律援助宣传手册，同时注明经常遇到的一些常见的侵犯权利的法律保护措施。如: 妇女在家中遇到家庭暴力问题; 一妻多制离婚后子女抚养问题等。告知大家遇到诸如此类问题，由于自身原因无法解决的时候，可以联系法律援助工作者，通过法律维护自己的切身利益。

(二) 保障资金支持力度

法律援助是政府的责任，因此国家必须拨付法律援助经费，并专款专用，确保法律援助工作的正常开展。除中央财政扶持外，自治区各级政府也应当承担法律援助经费的主要部分。按照预计办理法律援助案件的数量与律师补贴以及宣传取证需要的经费，综合考虑本地区经济情况及其他项目运行需要的资金等因素，把法律援助经费纳入财政预算，以确保本地区公民都能够享有国家规定的最低标准的法律援助服务。同时还可以发动企业、慈善组织、基金会的捐赠。有了充足的资金才能吸引更多的人才，改善法律援助工作机构的办公设施条件，切实保障法律援助工作正常运转。

（三）加强基础设施建设

推进场所规范化建设。将自治区、市（地）、县（区）三级法律援助机构的服务大厅建设列入到投资建设规划，统一设在临街、一层并合理划分功能区域，其中自治区法律援助中心服务大厅不少75平方米，市（地）级法律援助机构服务大厅不少于44平方米，县（区）级法律援助机构服务窗口不少于35平方米，配齐配全办公办案设备，完善无障碍通道等服务设施，力促硬件建设达标，展示西藏自治区法律援助规范、专业的服务形象。加大网络信息化建设。改善各级法律援助机构信息基础设施，加强对司法部法律援助信息管理系统的推广应用并落实兼职人员，促进西藏自治区法律援助工作的信息交换和资源共享。运用互联网信息技术建设法律援助网络服务平台，逐步实现集网上在线咨询、网上申请与审批、网上法律宣传和网上教育培训于一体的网上管理服务。配备法律援助公务用车。将法律援助公务用车纳入司法行政机关装备序列，积极争取对口援藏省市和当地财政的资金支持，使每个法律援助机构至少配备1台法律援助公务用车，彻底解决法律援助机构出行难的问题。

（四）理顺体制，夯实工作基础。

建议实行管办分离，将法律援助管理审批职能从法律援助中心分离出来，在县司法局成立法律援助管理科，负责对法律援助工作的监督、管理和指导；法律援助中心作为专门承办法律援助案件的业务机构，为充分发挥法律援助机构的作用，调动法律援助工作人员的积极性，在行政事业单位改革时充分考虑法律援助的公益保障功能，积极争取党委、政府及编制部门的重视支持，做好机构、人员定编工作，逐步提高法律援助工作人员待遇。参照西藏自治区实际情况将法律援助管理人员列入参照公务员管理，充实法律援助专职人员队伍，从具有法律援助职业资格或基层法律服务人员中选拔合适人员到法律援助队伍中。

(五) 多角度全面加强法律援助队伍建设

1． 引用“法律诊所课程”

引用并参考在西方发达的“法律诊所课程”。充分利用本地区高等学校的法律人才资源，让高校学生去基层法律援助中心进行实习。法律诊所的作用在于一是为社区贫困者提供了公共法律援助服务; 二是可以作为法律学生的实践课堂; 三是可以作为与贫困有关的法律问题的研究素材;四是法学界为法律学生提供了认识和实践的机会。

2． 开展业务培训和相互交流学习

围绕增强服务意识、提高服务能力，定期举办全区法律援助业务培训班，如开展“微课”等，聘请有经验的律师和教师对法律援助工作人员进行培训，尤其加强对各地区基层法律援助机构工作人员的业务和管理方面的培训。利用现代通讯技术建立讨论组，可以将培训的课程进行录制发到讨论组里，不但方便了大家反复学习，还解决了很多基层法律援助中心工作人员因路途遥远不能来听课的情况。当基层工作人员遇到棘手的案件，由于自身能力有限不能解决时，还可以发到群里大家讨论，让有经验的工作人员进行指点。

(六) 推广法律援助电话咨询

西藏自治区于2021年6月23日正式开通了覆盖全区 74 个县( 区) 的“12348”法律援助服务热线，切实的解决了藏区人民由于交通不便导致申请法律援助困难的问题，由于热线刚刚开通，知晓率不高，效果并不显著。尽量争取得到政府部门的帮助，将法律援助热线的宣传工作写入政府工作内容中，每级政府向下传达，最后再由乡级政府负责本乡的宣传工作，这样不仅降低了宣传成本，也能达到更好的效果。

（七） 积极开展法律援助品牌建设工作

西藏地处西南，受其特有地域环境，人文传统，风俗习惯，民族文化，生产方式影响，针对基层各地存在较为突出的民生争议纠纷问题，构造“法律援助惠民生” 系列品牌建设工作（如：农牧民法律援助专项行动，民营企业困难职工法律援助专项行动，妇女及青少年法律援助专项行动、土地流转问题法律援助专项行动等等）。以“干预，防范，主动，全覆盖”着眼，结合立法，为公众提供精准，便捷，优质的法律援助服务，应援尽援。

总之，西藏自治区的法律援助工作取得了很大的成就，也面临许多重大发展瓶颈问题。我们应推动西藏自治区法律援助事业实现跨越式发展并跟上全国法律援助工作的步伐，使法律援助工作为服务反分裂斗争、推进社会稳定和长治久安、建设美丽西藏作出新的更大的贡献。