规划引领下的城市更新行动体系构建

规划引领下的城市更新行动体系构建

李泽民

天津城建大学建筑设计研究院有限公司   天津市  300392）

摘要：在城市更新制度建设过程中，城市更新规划管理和城市更新政策配套是重要领域。通过观察我国不同区域、不同城市的具体实践可以发现，规划和政策两者之间形成了紧密的互动。一方面，在国土空间规划管理改革的大背景下，城市更新规划的编制、审批和管理围绕空间治理目标与更新实施需求进行双向对接，而对接过程中的重点和难点问题在实践中则可通过城市更新政策创新来取得突破；另一方面，城市更新政策的系统化建设，将城市更新规划管理放入更新全周期进行协调与优化，对面向实施的城市更新规划提出系统改革诉求。总体来看，城市更新规划制度建设需要与城市更新政策的完善形成合力，为提高城市更新治理效能提供重要支撑。

关键词：规划引领；城市更新；更新行动

引言

实施城市更新行动是党中央对进一步促进城市高质量发展作出的重要决策部署。在城市高质量发展与“双碳”目标的导向下,城市更新行动成为推动其实施的重要抓手,并上升为国家战略行动。城市更新行动既是斟酌重大民生工程和发展工程又是一项系统工程,需要全面统筹协调。实施城市更新行动,转变城市开发建设方式,推进城市品质提升和结构调整优化,对全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展,具有重要而深远的意义。在“双碳”目标的导向下,城市更新行动成为推动其落实的重要举措。然而目前在城市更新行动中贯彻”双碳“战略存在一定的困难。迫切需要在分析现实需求和发展趋势的基础上,明晰在“双碳”目标下开展城市更新行动的必然性。本文准备从“战略与背景、需求与趋势、范式与路径、方法与行动”四个角度构建起研究的逻辑关系;力图辨析“双碳”战略和城市更新行动的内在关联,讨论构建中国式现代化的城市更新行动新范式的可能性;讨论提出基于“双碳”目标的绿色低碳城市更新实施路径体系的可能性以进行实施谋划,以此促进相关政策制定到政策执行的落实,从理论层面支撑“双碳”战略实施和城市转型发展。

1城市更新规划工作中面临的三大主要难题

其一，规划体系不健全。现有的城市更新以自下而上为主，在既有法定规划自上而下的层层传导机制中，城市更新与法定规划很难衔接。由于更新项目往往都是碎片化的，项目更加注重短期效益，公共利益较难得到有效保障，同时，由于缺乏中观层面的控制引导，各项目之间缺少协调，导致整体系统性不足，甚至背离了原有的顶层设计意图。其二，配套政策不到位。在严控大拆大建的前提下，以“改”和“留”为主的综合整治类项目成为主流，但它们或因缺少规划、土地类配套政策支持，或因与现行规范存在矛盾，或因前期资金筹措困难而“胎死腹中”，项目难以落地，可操作性不足。其三，管理机制不完善。与增量开发规划管理流程不同，城市更新项目面对的不是一张白纸，而是已开发建成的楼宇、地块或街区，在实际改造过程中涉及多元化的功能、空间、产权和利益主体，对规划管理、审批、实施等均形成挑战。针对上述问题，本文通过先进城市更新实践与政策研究，对城市更新规划工作形成三点建议，分别为：完善规划体系架构、鼓励多维政策创新、加强管理机制建设。

2规划引领下的城市更新行动体系构建

2.1坚持以人民为中心， 系统推进城市有机更新

以人民为中心是城市更新行动的根本目标。要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，始终做到城市更新为了人民、城市更新依靠人民、城市更新成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。城市是一个持续发展的生命有机体，人民的需求也是不断变化的，城市更新行动就是要顺应人民需求的变化，提供更高品质的空间产品。城市更新类型体系对应人民群众对于居住、就业、公共服务和文化精神等不同方面和层次的需求，通过城市更新提供多层次、多元化的空间产品，满足各类人群对美好生活的向往和自我价值的实现。根据城市更新类型体系，建议结合不同更新类型的特性，综合考虑市民群众的需求和城市发展的时代需求，多方积极沟通，完善基础配套设施；系统梳理更新项目的历史沿革、现状情况、使用情况、周边环境等多方面因素，精细研判，确定发展定位，形成有针对性的更新方案，以满足各年龄层使用者的要求。为保护城市的历史风貌和文化特质，根据现状和保护等级，建议采取不同的保护方式，由政府或者企业对其历史风貌或建筑进行保护及有机更新。如对历史风貌区，应进行系统梳理、整体保护和有机更新；对中央活力区，则可在保留建筑群的基础上，进行改建和内部现代化，以实现风貌保护与有机更新的充分融合；对滨水区，可将原有水系与历史建筑及历史风貌空间节点相结合，创造独特的空间节点；对工业区，则应根据不同风貌保留情况，提出有针对性的工业遗产保护与更新利用策略。

2.2完善组织领导，健全政策体系

城市更新行动涉及部门众多，可成立专门的更新行动推进小组，落实主体责任，切实加大城市更新工作统筹协调和推进落实力度。实施城市更新行动必须坚持综合性、系统化治理的治理思维，配套完善适用于城市更新的历史文化、税收财政、土地管理、社会治理、健康养老等系列政策。加强对市、区已出台的城市更新相关政策的系统梳理、检查评估和修订修编，确保符合国家、部委和省的相关政策文件要求。强化市区两级城市更新政策衔接，加强对各区城市更新政策的检查评估，确保其严格遵守市层面的统一政策标准；对擅自突破尚未政策及标准的，督促其及时纠正，并依法依纪追究责任。

2.3国土空间规划治理背景下城市更新规划体系的建设，须结合规划管理基础选择适当的政策接口

城市更新因需求而产生，不同城市对于更新规划体系建设的紧迫性有所不同，相应地，更新政策配套的进程有一定的客观规律。无论是目标导向还是问题导向，最终都要走向实施。因此，面向实施是城市更新规划制度建设的基本命题。笔者认为，基于这一要求，不同城市需要结合自身规划体系建设管理的已有基础，选择适宜的政策接口开展更新规划制度建设，既要完善城市更新工作在国土空间规划体系中从总体统筹到实施落地各环节的规划内容，又要完善支持城市更新全流程工作开展的政策和制度。

结语

总体来看，城市更新既是当前各地实践探索的焦点，也是下一步城市建设工作的重中之重，在国内实践“百花齐放”的新阶段，仍需要认识到当前城市更新规划工作中存在整体性不足、协调性不够、制度不完善、设计不充分等诸多客观问题。随着城市更新工作逐渐步入“深水区”，关于如何协调经济效益与社会公益的矛盾，如何处理好文脉延续与片区发展之间的关系，如何构建社会多元主体共建、共治、共享、共赢的制度途径等，都需要结合未来城市更新实践进行更加深入的探索与思考。

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