面向国土空间的城市绿线管理制度建设探析

面向国土空间的城市绿线管理制度建设探析

黄祯

珠海市规划设计研究院  519000

摘要：伴随各地“三区三线”划定成果公布，国土空间正式进入底图底数控制阶段。“三区三线”是对建设用地、农用地、生态用地的用地切分，考虑城市绿地是社会属性和生态属性联系的重要载体，在空间布局上与“三线”存在交叉、毗邻、包含的关系，在建设管理上较其他城市用地控制线，涉及的条块分工更加复杂。本文抓手如何优化城市绿地在国土空间管控内容、规划传导、动态维护等三方面，提出适配国土空间的绿线管控制度建议，以期推进城市高质量发展和生态文明体制建设。

关键词：城市绿线、国土空间、制度建设

1 现行城市绿线管控制度建设背景

我国现行有关绿地的法律法规技术标准，现已包含绿地分类标准、绿地规划标准、绿线划定技术规范、城市绿线管理办法、绿化管理办法等内容。绿线是指城市各类绿地范围的控制线[1]。住房和城乡建设部提出“绿线建设用地内划定规划绿线、以外划生态控制线，绿线划定应分为总体规划阶段、控制性详细规划阶段和修建性详细规划阶段，并纳入城市用地管理，绿线划定应为动态工作过程。”[2] 鉴于国土空间概念滞后于绿线，目前绿线在界控内容、传导控制、考评体系上尚无适配国土空间的实用性引导规则，导致现行国土空间规划中对城市中具有重要生态保育功能、休闲游憩功能、安全防护功能的绿地的显控力薄弱。

现行国土空间土地用途管制要求绿线应满足“一张图”入库管理，能够保持动态维护，同时对于有国家生态园林城市或园林城市等建设要求的城市，绿地建设应符合考评要求。

2现行城市绿线管控制度建设存在的不足

2.1绿线传导界控内容不清晰

2.1.1国土空间土地用途管制对公园绿地的显控力不足

伴随“多规合一”和“五级三类”的规划编制体系的改革，对比现行住建部门对绿线提出的要求，在区别是否属于建设用地方面，受城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田影响，公园绿地与以上三条控制存在交叉、毗邻、包含的三类关系；在规划分级传导和动态维护方面，现行规划体系调整为总体规划、详细规划、专项规划三类，其中在国土空间总体规划，仅对结构性绿地、人均公园绿地、公园和广场5分钟服务覆盖率进行预期性控制，对城镇开发边界以外同样具有休闲游憩功能的公园绿地没有明确的控制要求。

2.1.1不同行政主管部门的绿地工作管控范围存在差异

根据自然资源部门对绿线的规划编制要求，在地级市国土空间总体规划中，中心城区内应划定公园绿地、广场用地和防护绿地的绿线，因此绿线属于城乡建设用地。但在老城区以及山地城市，受城镇开发边界分割的影响，绿线普遍存在碎片化，系统结构性差的现象。

根据住建部门对城市绿地的管理要求，是按照城区、建成区范围，对以实际具有休闲游憩的功能边界进行认定，因此不受“三区三线”的影响，但在公园后期配套设施硬底化建设时，容易造成建设用地指标难协调的问题。

2.1.2对总规至详规分层传导绿线划定的深度要求不明

目前我国绿线管理办法提出绿地被侵占得，需要占补平衡，但对同一宗绿地在总体规划和详细规划不同层级规划中应表达怎样的深度，如何纳入实际管理尚处于盲区，亟需启动新一轮的绿线划定技术规范的编制，以期确定各层级的绿线之间、以及与“三区三线”的关系，并明确上下传导的规划内容、绿线在不同层级规划中批复和公布的管控法定要求。针对在上下位规划存在不一致的情况时，建议在符合上位规划要求，且履行了法定程序的前提下，下位规划应当作为实施绿线的依据。未来要从规划编制、审核、审批等环节，细化图纸和文本审核和控制，精确制图，解决图文不一问题。[3]

2.2绿地指标量化路径不明确

2.2.1数量指标统计口径存在差异

根据住建主管部门要求，公园绿地既包含了社区公园、游乐公园这类有建设用地覆盖的类目，同时也包含了湿地公园、森林公园等非建设用地的公园。然而自然资源主管部门认定城镇开发边界以内占用城乡建设用地指标的公园绿地，对于以外区域具有供人休闲游憩功能的绿地，在规划中则显控为林地、湿地等非建设用地。 其在数量指标上也存在着多个指标类型和统计范围的不一致。

表1：存在统计口径差异的数量指标汇总

2.2.2质量指标统计口径存在差异

综合国内已有法律规范和实践经验，除对绿地的坡度、配套设施、绿化率、绿地率、体育活动场地、绿地宽度等对绿地质量有影响的指标，其中对绿地空间布局有重要影响的为绿地服务覆盖率指标，但其统计的范围、标准也存在差异，不利于国土空间规划传导和后期的绿地管理。亟需建立城镇开发边以内公园绿地、城镇开发边界以内以及包含毗邻城镇开发边界的公园绿地的指标转换的路径。

表2：存在统计口径差异的质量指标汇总

3.3空间品质的考评体系缺位

近年各地开始使用卫星遥感技术，对城市绿地进行年度考评。建议有条件的地区，可以基于城市的现状街道边界、规划道路网、地形坡度、河流水域和居住人口分布数据，切分城市得到若干个绩效单元。基于现状建设条件、建设理想绩效、居民需求水平和可建设条件四个维度，确定绩效单元包含公园绿地服务半径覆盖率、人均公园绿地面积、最大覆盖居住用地面积、最大补充覆盖居住用地面积、现状人口密度、规划人口密度、未建设用地面积占比、可更新改造用地面积占比八项定量评价指标，并按权重对每个绩效单元实施每3-5年的周期考评。

3小结

城市绿线的划定与管理是一项复杂的系统工程，为满足人民对美好生活日益增长的需求，通过制定分层分级分类管控的条块分工规则，明确“多规合一”的指标量化统计方法，建设动态维护的单元绩效考评体系，是推进城市绿地精细化管理和高质量发展的必要手段。未来需要在城市园林绿化体系建构、规划编制、实施监管、政策法规、技术标准、信息化建设等各个方面不断完善，从而实现城市绿地的永续发展。[4]

参考文献：

[1] 住房和城乡建设部.城市绿线管理办法[S].2011.

[2] 住房和城乡建设部.城市绿线划定技术规范[S].2016.

[3] 南楠.再议《城市绿线管理办法》——对城市绿线管理制度的几点思考[M].风景园林管理，2016（8）:101.

[4] 施艳琦.提升绿地管理水平的城市绿线划定方法研究——以厦门市本岛绿线划定规划为例[M].风景园林规划，2021（12）.