城投公司“三角债”形成的原因及对策探讨

城投公司“三角债”形成的原因及对策探讨

徐绍娟 

玉溪市融资担保有限责任公司   云南 玉溪  653100

摘要：在当今商业环境中，城投公司之间的债务关系复杂且多变，形成了所谓的“三角债”现象。这种债务关系通常涉及三个或更多的城投公司，尽管“三角债”现象在某些情况下可能带来经济效益，但它的复杂性和潜在风险已导致地方城投公司在新一轮的国企改革进程中陷入困境。本文将深入探讨城投公司“三角债”现象的形成原因，并提出相应的对策。

关键词：城投公司；三角债；成因；对策

本文所讲的城投公司“三角债”，是指A、B、C公司同隶属于某地方国资委，都是地方政府为推动地方城市投资建设而成立的地方政府投资融资平台公司，在持续运营过程中形成A公司欠B公司,B公司欠C公司，C公司欠A公司，甚至更多的城投公司参与，最终债权债务链条形成闭环的现象。这种债务关系可能源于各种原因，当这种债务关系变得复杂且多变，形成了所谓的多链条“三角债”现象时，它可能给城投公司带来许多问题和风险。为了解决这个问题，需要政府、城投公司和市场各方共同努力，既要重视从源头上规避“三角债”的发生，又要发扬协作能力及时清理历史形成的“三角债”，采用流程管理方式降低“三角债”现象的风险，让地方城投企业在2023年开启的新一轮的国企改革中轻装上阵，促进商业环境的稳定和发展。

1、城投公司“三角债”的现状

2020年-2022年国企改革三年行动已正式收官，从《中央企业高质量发展报告》提到的“中央企业从法律上厘清了政府与企业的职责边界，使企业独立市场主体地位从根本上得以确立”内容可知中央企业在2022年才获得根本上的独立市场主体地位，由此可推断地方国企发展的窘境，特别是还未成功市场化转型的城投企业，仍未获得根本上的独立市场运营及决策主体地位，目前仍背负着地方城市基础设施建设存量债务化解职能及融资职能。在地方财政困难及融资政策收紧的经济背景下，地方政府相关部门为推进城市基础设施项目建设及保障地方资金链安全，在资金紧缺时采用企业间资金拆借的方式补窟窿，发挥“抱团取暖”效应，虽解决了一时之需，但因此形成的大量城投公司“三角债”，若不及时科学清理随着时间的推移，债务利息的“滚雪球”效应及税务风险终将成为阻碍地方城投企业成功转型发展的绊脚石。

2、城投公司“三角债”的形成原因

2.1宏观经济环境

首先，城投公司成立之初是为地方政府进行基建项目的融资平台，城投公司追究其根本是城市化建设的经济产物，虽在法律层面上具有独立经济法人资格，但其财务报表上的带息债务，存在大量的政府性债务、政府隐性债务、收益微薄的重资产基建带息债务，在经济增长放缓或下行时，地方财政将政府债务化解压力转移至城投公司，城投公司面临前所未有的资金压力，这是形成“三角债”的一个重要原因。其次，从21世纪开始的国企改革，推行重组合并模式，国有企业数量大幅度减少，股权的变更错综复杂，而在股权变更前期，作为独立的经济法人，往往不会花精力选择自我压缩集团内“三角债”，甚至会选择以借款的名义转移即将剥离至集团外子企业的流动资金，从而增加城投企业现存的“三角债”规模。最后，当经济增长放缓或下行时，城投公司的销售收入和现金流可能会受到严重的冲击，银行信贷也会收紧，使得城投公司更难获得贷款，从而加重了资金压力。在这种情况下，城投公司自身会选择拖欠债务来缓解资金压力，并根据债务类型的信用风险影响程度，首选互相拖欠同属一个国资委监管的平级公司或集团内互相拖欠债务，这就形成了“三角债”。

2.2不健康的商业模式

由于地方政府财政困难，对城投公司的资本注入不足，特别是2014年3月1日起工商登记施行认缴制后，出现了地方城投企业认缴注册资本上亿元实缴为零的不良现象，因此在公司成立或项目启动之初筹建资金的主要来源方式之一就是城投企业间的拆借，地方政府用仅有的资金在城投企业间相互转借应急，这种长期的“扑火式救援”无疑也形成了“三角债”。城投公司还可能面临资金链断裂的风险，由于其身上还背负着地方（隐）性债务，其资金断裂风险会一定程度的影响地方政府融资。因此，在城投企业成功市场化转型前，城投公司拆借资金现象必将长期存在，城投企业也将不断新增“三角债”。

2.3缺乏有效的经营管理策略

城投企业成立之初由于承担较多的政府融资职能，不真正具体独立经济法人的资格，因此在举债及资金使用上并无自主决定权，而现在的城投公司处于快速转型发展的过程中，又会面临投资、融资、营销等业务部门和财务部门之间的脱节，以及缺乏严谨的信用政策和有效的应收账款管理等问题。首先，缺乏严谨的信用政策可能会导致城投公司无法准确评估客户的信用风险，从而增加了应收账款无法收回的风险。此外，如果城投公司没有制定有效的经营管理策略，可能会使得业务部门和财务部门之间的沟通不畅，导致财务数据的准确性受到影响。其次，业务部门和财务部门之间的脱节可能会导致城投公司在财务管理方面缺乏有效的风险识别和控制机制。这种脱节使得城投公司财务无法及时准确计量“三角债”债权本息，追收应收账款。

2.4信用观念淡薄

“三角债”的形成也有城投企业相关管理人员缺乏契约精神及信用观念淡薄的原因，在近几年新增的城投企业“三角债”债权债务人义务基本都有签订相关合同，但由于资金紧张，且“三角债”关系错综复杂，债务人多以作为其他“三角债”债权人的名义拖欠本息。另外，由于部分城投公司成立较久，成立之初行政角色较为严重，造成部分城投企业“三角债”无合同，仅是某个政府部分会议讨论通过就办理了资金收支业务，造成出现债权人单独确认债权的情况，在旧账不清的基础上城投公司“三角债”已出现不减反增的现象。

3、城投公司“三角债”的影响

3.1涉税风险

根据《营业税改征增值税试点实施办法》（财税〔2016〕36号）相关规定，城投公司“三角债”，有息借款应按照合同约定利息收入缴纳增值税及企业所得税，而无息借款也应视同销售按照同期银行借款利率计算利息收入缴纳增值税及企业所得税（除集团内统借统还借款外）。很多城投公司在资金压力如此巨大的现实情况下，会选择暂时忽视该项纳税义务，而在金税四期上线且大数据共享信息时代背景下，税局对企业间借款纳税义务履行情况的检查会加强，这势必会增加城投企业经营的税务风险。另外，“三角债”利息的“滚雪球效应”会加大城投企业的税费支出造成经营压力，根据分税制原则，地方企业缴纳税收的资金将大部分流入中央财政，这势必也会一定程度加大了地方建设资金压力。

3.2降低城投公司的融资、投资和运营能力

当城投公司之间存在“三角债”关系时，若面临长期不能收回，有变成呆账坏账风险，金融机构及社会投资方在进行偿债能力及有效资产评估时，按照谨慎性原则会将涉计的“三角债”债权毫无保留的剔除，这势必会降低城投公司的信用评级和社会投资吸引力，此外它可能导致城投公司之间相互拖欠资金，使得资金流动不畅，最终导致城投公司拖欠参与地方城市基础建设供应商，甚至有地方城投企业在履行政府出资人义务时拖欠拆迁补偿及土地占用补偿款，将面临法律诉讼和纠纷，最终增加城投公司的经营风险，甚至影响地方政府机构信誉。

3.3阻碍地区经济建设环境的健康发展

由于《企业会计准则》不认同隶属于同一个国资委监管的企业为同一控制人，相关财务数据的债务统计仅抵消了集团内关联债权债务，因此，城投公司债务余额会因跨集团之间“三角债”重复统计，造成统计数据一定程度的失真（虚增），可能会引起管理部门战略决策失误，因此，城投公司“三角债”若不能及时压缩清理，将“作茧自缚”引起企业内部管理能力的无效消耗及束缚，终将影响新一轮的国企改革，阻碍地区经济建设环境的健康发展。

4、解决城投公司的“三角债”对策

4.1强化政府监督管理职能

城投公司“三角债”形成时间久，原因多样，债权债务错综复杂，因此国有监督管理委员会应成立清理“三角债”专班，专班结构要从上到下分级次，专班人员按“能力互补”的原则挑选企业储备专业人才、税法等中介机构专家，特别建议使用因“干部能上能下”政策退居二线的有能力、有经验、有责任心、沟通协调较能力强的老领导，由其作为核心专业力量在国资委的领导下，厘清所属企业现存“三角债”数量，并深入分析债务形成原因，测算涉税风险及剔除债务重复统计金额，认真根据债务形成原因及债权债务人的具体情况，分类施策动态化解。如对于认缴资本金不到位的企业，应注入资本金并督促企业及时应用现金流化解指定“三角债”；因政府(隐)性债务未按期拨入企业偿还金融机构形成的，应发挥协调能力争取地方财政资金预算能力逐步真正化解地方政府(隐)性债务；因合同纠纷城投企业间互相拖欠的“三角债”要成立追责机制，倒逼企业相关负责人主动清理能力范围内的“三角债”。也可以搭建“三角债”管理平台，由城投公司自行录入存量及新增“三角债”，由各级专班人员及时制定动态清理方案，逐步消除降低“三角债”引发的各类风险。。

4.2提升城投公司经营管理水平

城投公司在逐步剥离政府职能，走向市场化的进程中，要充实主人翁精神主动走向市场，不断拓宽城投公司的融资渠道，降低企业的财务风险，并通过发行长期债券、引入社会资本等方式，降低杠杆效应，优化城投公司资产与负债的匹配程度。城投公司应健全的公司法人治理内控制度，特别是在财务及相关业务管理方面，要明确职责和权限，形成管理畅通的沟通机制。首先，城投公司应在“三角债”发生之前提前筹划，发扬契约精神，合理签订资金占用合同，明确债权债务人权利义务，明确还款来源，从源头提供要件，保证“三角债”的清理。其次，参照上级管理逐级成立专班，建立完善的“三角债”清理制度并建立风险预警机制。通过定期的财务分析和风险评估，及时发现并解决潜在的财务风险。此外，城投公司还应加强对供应链的管理，确保供应链的健康和稳定，从而保证资金链安全，强化“三角债”化解的基础。

4.3优化商业模式

城投公司应该寻求更加稳健的商业模式，避免高杠杆运作和过度依赖短期债务，以提高自身的竞争力和稳健性。首先，避免高杠杆运作和过度依赖短期债务可以降低城投公司的财务风险。例如，某城投公司在进行城市基础设施建设和开发过程中，通过合理规划和管理资金，成功地避免了高杠杆运作和过度依赖短期债务的问题。该公司注重长期投资和可持续发展，通过政府和其他合作伙伴共同出资，降低了财务杠杆比例。其次，提高城投公司的核心竞争力可以增加城投公司在市场中的竞争优势。城投公司的核心竞争力是指城投公司在市场竞争中具备的独特优势和能力，如品牌、技术、人才、管理等方面的优势。例如，某城投公司为了提高其在市场中的竞争力，注重了核心竞争力的提升。该公司通过以下几个方面来实现这一目标：一是加强人才队伍建设，吸引和培养高素质的人才，提高员工的专业技能和管理能力；二是提高技术创新能力，加大对研发的投入，推动技术升级和产品换代；三是优化管理模式，引入现代化的管理理念和方法，提高管理效率和决策水平；四是加强品牌建设，提高品牌知名度和美誉度，增加客户黏性和市场份额。

4.4重视税务问题的解决

根据《财政部税务总局关于延长部分税收优惠政策执行期限的公告》(财政部 税务总局公告2021年第6号)规定，“对企业集团内单位(含企业集团)之间的资金无偿借贷行为，免征增值税。此项优惠政策执行期限延长至2023年12月31日。”有关专家已透露该项优惠政策还将继续延长，因此在解决城投公司“三角债”引起的税务问题时，主要从以下几方面入手：首先，“集团化管理”是一个有效的解决方案。通过集团化管理，可以享受以上优惠政策，让债务形成的税负压力减低，有利于城投公司的可持续发展。其次加强税务监管。对于恶意拖欠债务的城投公司，税务部门应该加强监管力度，严惩违法行为，保障债权城投公司的合法权益。最后，完善税收优惠政策。政府应该制定更加科学、合理的税收优惠政策，对于因存量政府（隐）性债务在城投企业间产生的“三角债”，提供税收优惠保障，为城投企业转型升级助力，这也是释放地方经济建设发展压力的有效途径。

5、结语

城投公司“三角债”的形成原因是多方面的，解决这一问题需要政府、城投公司和学术界的共同努力。通过强化政府监督管理职能、优化商业模式、加强城投公司经营管理水平、建立和完善信用体系等措施，可以有效地减少“三角债”的产生，保障城投公司的健康转型发展和市场的稳定运行。

参考文献

[1]张莹.国有企业金融风险防范与控制问题分析[J].乡镇企业导报,2023(8):205-207.

[2]李增兴,李昀.区块链技术在三角债清收领域的应用思考[J].中国金融电脑,2022(2):70-73.