城乡建设用地增减挂钩背景下的节余建设用地指标评估

城乡建设用地增减挂钩背景下的节余建设用地指标评估

庹超军

深圳市国浩土地房地产资产评估咨询有限公司，广东 深圳

摘要：城乡建设用地增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，其本身是农村土地综合整治复垦节余的低效建设用地指标。由于地区发展发展不平衡，部分区域建设用地指标紧缺，然而部分区域发展则存在大量低效建设用地指标，通过将发展较慢的区域的低效用地复垦腾挪出指标，从而挂牌转让给急缺建设用地指标的区域，实现范围内建设用地动态平衡、区域协调发展、落实乡村振兴战略的目标。

一、城乡建设用地增减挂钩概念

根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条：“城乡建设用地增减挂钩是指将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的措施。”

二、节余建设用地指标概述

（一）建设用地指标分类

建设用地指标来源主要来源分为新增和存量。新增是指新增建设用地计划指标（计划内新增建设用地指标），新增意味着其他用地向建设用地转换。根据《土地利用年度计划管理办法》及相关政策表述，新增建设用地计划指标可理解为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着特定空间/时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。2023年6月14日，自然资源部发布《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》中第七条明确，“严控新增城镇建设用地。各地要充分发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用。省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量空间使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量空间。在年度增量空间使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段控制总量，以便为未来发展预留合理空间。坚决杜绝擅自突破年度计划指标、破坏自然和历史文化遗产资源等各类建设行为。”

存量则是在建设用地总量不变的情况下，通过低效建设用地和工矿废弃地复垦等手段，对建设用地的布局进行优化调整，保持总的建设用地指标不变。

（二）节余建设用地指标用处

在大型项目落地建设之前，我们首先要核实土地利用总体规划中项目所占范围属于允许建设区（建设用地）或有条件建设区，否则需要对用地规划进行调整。在确认土地用途满足后，需对土地利用现状进行查询，若土地利用现状为建设用地，则可以直接进行开发，无需购买土地指标。若项目区域内土地利用现状为农用地（包括耕地、其他农用地等），就需要履行农转用报批程序，该过程中涉及要落实建设用地指标。

由于增减挂钩项目区内拆旧地块必须大于建新地块，通过增减挂钩可能导致产生节余的建设用地指标。增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，

综上，国家实行严格的土地用途管理制度，并实行严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。因此，在部分区域高速发展及确保项目落地过程中，往往存在建设用地指标不足的情况，新增建设用地指标收到限制，往往通过存量

三、节余建设用地指标评估方法

在实际操作中，一般采用市场法、收益法、成本逼近法、基准地价系数修正法和剩余法开展土地价值评估。然而节余建设用地指标为虚拟资产，不存在实物状态，往往不适合采用收益法和剩余法进行评估。同时，基准地价系数修正法主要为政府土地价格行政管理、课税等用途服务，因此亦不适用采用此方法。本文仅对采用市场比较法和成本逼近法对节余建设用地指标的价格评估进行说明。

（一）市场比较法

1.1市场交易场所及案例

根据2018年国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》， “三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县的增减挂钩节余指标，由国家统筹跨省域调剂使用。在地方层面，国土资源主管部门也先后出台增减挂钩节余指标流转相关政策文件以规范增减挂钩指标的流转。例如，河北省国土资源主管部门出台了《关于增减挂钩指标跨县域使用有关政策调整的通知》（冀国土资办字〔2015〕99号）等文件，规定河北省内共46个县可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用，并规定了跨县域使用指标相关程序要求。再例如，四川省国土资源主管部门通过《四川省跨县级行政区域设置城乡建设用地增减挂钩试点项目区管理规定》（川国土资发〔2015〕53号）、《四川省进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革助推脱贫攻坚意见》（川国土资发〔2017〕48号），就省内跨县域设置增减挂钩项目区以及节余指标流转等事项进行了规定。

目前各省公共资源交易中心均设有城乡建设用地增减挂钩节余指标挂牌出让的平台，可比案例较多（部分案例如下表），可选用市场比较法进行案例选取并修正。

1.2 修正因素

节余建设用地指标转让价格主要受调入区域经济水平、调入方土地价格、调出方复垦土地的类型和质量确定。理论上，调出方通过城乡建设用地增减挂钩节余出的建设用地指标，其复垦的土地类型和质量越高，代表其需通过调出建设用地指标获得更高的收入来弥补前期投入。同理，调出方当地经济水平越高，其土地级差地租越明显，能通过调节土地级差地租承受越高的价格来获取节约建设用地指标。

（二） 成本逼近法

2.1 成本逼近法概念

成本逼近法是以取得和开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据。是运用运用经济学等投资理念，加上基本成本投资所应得的利润来求得土地价格的一种基本估算方法。

土地价格=(土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润+土地增值收益) ×（1±区位修正系数）×年期修正系数

2.2 成本逼近法适用性分析

竞买方购买节余建设用地指标的目的主要是所在地区建设用地指标不足，为实现区域内建设用地指标平衡，保证项目实施落地，需向其他区域购买建设用地指标。

假定竞买方能通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，从而腾挪出建设用地指标。那么竞买方能接受的最高价格理论上是其在项目片区内自己通过复垦、低效用地整理等方式腾挪出建设用地指标，增加耕地面积所投入的最高成本。因此可以通过成本逼近法计算竞买方所在区域平均土地获取成本从而推算节约建设用地指标价格。