国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

闫媛

内蒙古合恒工程咨询管理有限责任公司 内蒙古鄂尔多斯市014300

摘要：随着国土空间规划编制工作的全面开展，各类开发保护建设活动已经进入攻坚阶段。为乡镇综合全局发展和保护空间赢得第一机，继承乡镇总体规划和土地利用规划的价值和意义，符合高质量发展的新要求。基于此，本文对国土空间规划编制的现状与存在的问题以及国土空间规划背景下乡镇国土空间规划的措施进行了分析。

关键词：乡镇国土空间规划；国土空间规划体系；意义

随着我国经济实力的快速提升，我国迎来了高速发展的全新时代，为解决我国各类空间规划自成体系、互不衔接等问题，国家推动了以“多规合一”为主线的国土空间规划体系建设，并对应我国的行政管理体系，形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”，和以总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划体系改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是我国经济社会健康可持续发展的重要保障。

1空间性规划类型和数量众多

  我国乡镇具有分布广泛、数量众多的特点，受乡镇地区经济发展情况影响，不同的乡镇地区在经济、文化和思想观念等方面存在一定的差异。乡镇级空间规划过程中，相关部门需要结合实际情况选择更适宜的空间性规划方案。从现阶段的乡镇空间规划布局分析，大部分空间规划均对乡镇地区的经济发展起到重要的促进作用。随着社会不断发展，规划类型过多、缺少统筹、内容交叉充足等是当前乡镇地区空间规划存在的主要问题。现阶段，空间规划工作的开展需要依靠更多先进的数据信息作为支撑，数据信息具有复杂性，规划内容划分不明确时，会影响空间规划工作的具体执行效果。我国乡镇级的空间规划领导和管理类型主要包括横向和纵向两种。空间规划工作不仅涉及某一个乡镇，需要将某个区域内的空间规划进行联合考虑。规划过程中，横向和纵向的类型会影响各个部门间的有效衔接和沟通，因不同乡镇间具有差异而影响区域整体的空间规划效果。空间性规划类型和数量众多的特点使现阶段应用的空间规划体系不能完全统一，给乡镇级的空间规划工作带来一定影响。

2乡镇空间存在的问题

2.1土地利用不合理：一些地区可能存在土地资源浪费、农村土地过度占用、乱占、乱建等问题，导致土地利用效率低下。比如乡镇建设项目侵占耕地、林地等农业用地的现象时有发生，削弱了对生态环境的调控能力，加之乡镇企业的低门槛准入，严重地破坏了区域生态环境。如乡镇“小散乱污”企业未有效取缔，致使生产的废气、污水得不到应有的整治，自然环境受到污染，低质开发建设破坏了乡镇区域的生态环境，而高环保门槛则有可能在一定时期削弱本已处于区域劣势的乡镇经济发展活力，致使乡镇陷入发展和保护的两难境地。其次，一些地区可能存在大量闲置土地、大面积的低效用地或者用地错位等问题。

2.2 农村土地过度占用：我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》中明确规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。可现实中，却还是有很多乱占耕地建房的现象存在。通过对乡镇调研发现，村庄内基本都是带院平房，村内规划老旧，部分村民宅基占地面积较大，村内配套设施不完善，“空心村”、“闲置地”现象比较突出，村庄普遍存在布局零乱土地资源浪费。加之，乡镇盲目布局建设项目，造成村镇建设用地规模突破土地总体利用规划的问题普遍存在。乡镇土地利用规划用地指标局限性、乡村人居环境改善、设施建设、生态保护、服务配套滞后于乡镇振兴战略与规划要求。

2.3城镇化进程带来的土地利用问题：随着城镇化进程的加速，一些地区可能存在城镇化建设过程中土地利用不合理的问题，例如城市扩张、城市边缘的农村建设、城市规划不合理等问题，导致土地资源的浪费和生态环境的破坏。

3国土空间规划背景下乡镇国土空间规划策略

  3.1制定准入制度，加强村庄规划编制创新

  在新时期国土空间规划体系下，为进一步提升村庄规划水平，落实相应的村庄规划措施，应围绕村庄规划单位，建立科学的准入制度，确保相应的单位有较强的专业村庄规划编制能力。在这一过程中，为提升村庄规划编制的专业性与规范性，可以由村庄人民政府负责牵头，组织开展相应的村庄规划编制工作。与此同时，为保障村庄规划编制水平，还应明确编制责任主体，结合村庄规划实际需求及时更新相关的规划数据库，从而更好地把握村庄规划数据，实现对相关规划资料信息的规范化管理。最后，还应注重加强村庄规划编制工作方法的创新力度，通过采取单独或连片的方式，在国土资源空间规划体系的指导下科学完成村庄规划编制，有效提高村庄规划编制的质量水平。

  3.2行为引导规范化，以地方标准增强可操作性

  技术标准是支撑国土空间规划体系的重要一环。乡村风貌作为一种公共资源，具有强地域差异性。事权逻辑下的乡村风貌管控与治理属于地方事权范畴，由此，市县层面的技术标准更具可操作性。

  市县层面技术标准，一方面可以将地方性的行为导控和价值引导方面的内容法定化、规范化、标准化，并融合地方习俗、特色文化；另一方面更能细化独特风貌景观的特殊保护措施，以及乡村风貌的成果表达、过程参与和程序法定等内容。例如，注重正式和非正式规则的融合价值引导途径，成果内容要注重简明扼要、通俗可读，明确村民参与和意见征询途径，相关规划编制、公示、批准程序和要求等规范化内容。

   3.3以更高站位统筹乡镇发展全局

  乡镇国土空间规划的内容和任务不仅包括乡村基础设施建设的完善、公共服务水平的提升，而且包括乡村地域功能的振兴、乡村农业生产空间的永续利用、乡村生态空间的优美宜居、乡村聚落空间的适度集中与宜居、乡村文化的丰富与传承。

   如今，我国乡镇开发面临优质资源开发效率低、资源价值挖掘不充分、生态环境治理形势不容乐观、休闲旅游等产业尚处在初级阶段等诸多问题。在高质量发展和不断满足人民群众对美好生活向往的时代背景下，处理好国土空间保护与开发的矛盾是编制乡镇国土空间规划的关键和突破口。营造高品质的山水林田湖草一体的生态空间和富有魅力的文化空间，在严守生态、粮食、文化等底线的基础上，充分彰显自然与人文魅力，最大化释放各乡镇全要素自然资源与历史文化资源的价值，为村镇寻求适合自身发展的路径，是编制乡镇国土空间规划的最终目标。

   3.4多方合力，推进规划编制进程

  第一，相关部门和工作人员在编制乡镇国土空间规划时，应摒弃过去城乡规划中“重城轻乡”的思想，应将镇域大面积的乡村或片区作为规划的重点，做到保障农业发展空间、落实乡村或片区开发边界、实施村庄分类规划、完善村庄公服和基础设施配置等。

   第二，乡镇国土空间规划编制人员应虚心学习，多方收集成功案例，积极宣传做好乡镇国土空间规划为群众带来的积极影响。同时，在规划编制过程中做到向下深入群众，广泛听取群众意见；向上做好汇报。乡镇国土空间规划编制人员应在不同时期找准当地发展中的主要矛盾，并着力解决主要矛盾。

    第三，乡镇群众应积极配合乡镇国土空间规划编制和实施工作，积极建言献策，尤其是要推举名望高、素质高的群众代表对规划项目进行监督，以保障乡镇国土空间规划实施成效。

   3.5乡村实践自主化，以价值引领实现实践创新

   在既有的乡村权益格局中，乡村风貌提升实践的有效性取决于高度深化农户对乡村风貌管控的理解、接受和参与程度。只有获得乡村相关权益主体的认同，发挥村民使用者、建设者和维护者的主体地位，才能真正实现乡村风貌有效管控和实施。强化“集体—农户”为核心的乡村主体的自主地位和能力，是乡村风貌提升实践的核心行动基础。

参考文献:

　[1]常鹏君.国土空间规划背景下的乡村振兴发展模式研究[J].冶金管理，2021(11):167-168.

　[2]郭丹丹.乡村振兴下的村庄规划“留白”[J].现代物业，2019(5):10.

　[3]张学富，苏振宇.国土空间规划背景下乡村体系规划研究[J].城市建筑，2021(5):59-61.