公共政策的法治化

公共政策的法治化

刘斌

 西北政法大学

摘要

   公共政策涉及到社会生活的方方面面，国家的发展、社会的运行、个人的利益都会受到公共政策的影响。同时公共政策在公共管理中也发挥着重要的作用。它区别于国家的法律却又与法律有着密切的联系。制定公共政策是具有重大影响力的社会行为，关乎各个群体的利益，直接影响到社会的安定。因此只有从我国公共政策发展的现状出发，从其内容和实施上找出不足，制定进行法律上的规制，提出法治化的要求，才能确保公共政策的公平正义，保障国家的顺利运行与人民的基本权益，促进公共政策制定的科学化与民主化。

关键词：公共政策；法治化；法律规制

公共政策承担着政府分配社会资源、解决社会公共问题、维护社会公共利益的重要功能，本质上它是政府机构代表广大人民群众对社会发展所做的决定，关系着公众的基本权益。公共政策的法治化就是要通过法律来规范公共政策的制定，提高政策制定的效率，确保政策的科学性与民主性。

一、公共政策与法律的多维度互动

公共政策与法律都是上层建筑的组成部分，都具有社会管理的作用，两者之间既有联系又有区别。

（一）两者的区别

首先两者的制定主体也不相同。公共政策的制定主体是以政府为代表的公权力机构，在制定过程中还有其他的参与者，制定主体的组成比较复杂；法律的制定主体是国家的立法机关，主体较之更为固定，具有特定性。

其次两者的内容也有所区别。就灵活性和稳定性来讲，两者是相背的，因两者内容的问题，公共政策更为灵活一些，而法律则偏重稳定；公开度上，法律公开是必然的事情，只有公开的法律才具有法律效力，而公共政策并非全文对外公开。

（二）两者的联系

1.公共政策受法律的制约

在依法治国的大背景下，一言一行都应当在法律的范畴内进行，制定公共政策也是一样。公共政策对法律具有效力上的附属关系。在法律调整的范围内，公共政策应当服从于法律的规定；在法律未能明确规定或尚未涉及的地方，公共政策也不能因此而脱离法律，也要和法律的基本精神相符。

2.公共政策推动法律实施

首先是公共政策可能会作为法律规范的实施细则。法律规范一般比较原则、抽象，因此要满足实践的需要，就要对其进行一定的细化。一部法律规范出台后，都要配套相应的实施细则，以此来补充法律的具体实施。

其次公共政策可以增强法律的实施效果。公共政策因为其有媒体的宣传和文件开会的传播，较之法律规范更加为人民群众所熟知，同时也为广大干部掌握，并付诸执行。公共政策以此增强了自身的号召力和感染力，实施更加顺畅。

二、公共政策在我国的现状

目前我国的公共政策仍处于初步发展阶段，相比西方国家，我国的公共政策在内容和实施两方面都还不完善：

从内容上看有三点问题。首先是公共政策与法律的界限还不明确，这就导致了在某些地区的执行过程中，某些机构可能会，无视法律的上位性，以政策代替法律，反而使用本地的习惯，破坏法律的权威性。其次是我国的公共政策在学习西方的经验时，没有与我国的国情很好地融合，与社会实践存在一定的脱节，没有认真考察中国的社会结构。最后一点是公共政策的内容未能充分考虑公共利益，在政策制定前没有进行群众意见征求和基层调研，以至于公共政策不能很好体现民意，解决民生问题，维护公共利益。

从实施上看有三点问题。一是理论与实践的脱节问题，政策制定时通常未能考虑实际情况，导致有关部门在实施时方式欠妥，无形中损害了民众的利益；二是制定过程上，制定机构权力规定还不明确，部门之间还存在一些利益上的冲突。同时制定决策者的权力行使的受监督程度较低，这就导致会有“潜规则”的发生，影响到公共政策的制定质量。三是连续性较差，相比起法律的制定程序法定、后续有国家强制力保证实施，公共政策在运行的机制方面就很欠缺。很多地区对于公共政策的落实通常是出于对决策者的附和而非真正对公共利益的关注，也因为这样，出台的公共政策也很有可能因为决策者的调任而中止执行。

三、公共政策的法治化要求

目前我国正致力于全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，公共政策也应该有法律进行规制，规范其制定程序，强化其中的法治理念，促进公共政策在协调社会关系中做到公平公正。

（一）制定理念的法治化

全面依法治国的理念不仅应当在立法、执法、司法层面进行，在政治、经济、文化与社会治理中也应渗透依法行事的理念。首先依法治国的进程不断推进，要达到公共政策的规范性，就应该在制定和内容的方方面面用法律来规制；其次，法治国家中一切行为都应该在法律的规范下进行，任何组织和个人都不能有超越宪法和法律的特权。公共政策对社会影响大、范围广，其制定过程更需要在法律的范围内进行，这样才能响应法治国家和法治社会的建设。

（二）制定内容的法治化

依法治国的时代背景下，要实现公共政策的有序化与科学化，就要采取法治化的方式，提高对制定过程的规范化管理有利于提升公共政策的质量与效率，更好地实现社会公共管理。

美国启蒙思想家托马斯·潘恩认为：“一个自由国家的政府不在于人，而在于法律。制定法律无需巨大的费用；法律执行了，整个文官政府的任务也就完成了。”法律可以帮助建立和完善公共政策。法治国家既需要法律来规制，同时也需要灵活便捷的政策辅助管理，政策的合理实施也需要法律的授权。

（三）制定的程序需要法治化

1.健全公共政策制定的相关法律

公共政策的合法性是其基本特征，其合法性主要建立在制定者权限的合法性与制定程序的合法性。首先，是立法确定政府权限，对于会影响到人民生活的重大事项的决策，应该用法律对其进行规范，确定其决策机关与决策范围，让政策更加合情合理，其次是用立法确定效力层级，用法律作出更为细致的规定，明确公共政策之间的效力层级，让政策的执行更为顺利、权力的行使更为规范。

2.建立健全咨询机制

社会发展速度快，公共政策会涉及到社会的方方面面，制定者不可能面面俱到，因此对于专业人士的咨询与指导就很重要了。一方面我们要在咨询时明确咨询的范围与程度，不可以让专家取代决策者的位置；另一方面，专家所提供的知识仅仅是其所在领域的知识，难免会有局限性，决策机关在决策时应当兼顾公共利益与实施难度，不能盲目跟从，要多方考察，保证决策的最优化。

3.完善政策的制定程序

完善的程序是正义的保证，正义不仅需要实体正义，更需要程序正义。相对于实体而言程序只算是个形式，但它却保证了实体正义的外观。仅仅靠法律完善公共管政策的制定难免单薄，完善政策本身的制定程序才更根本。

首先要做的就是建立政策制定前的信息收集程序，广泛听取各阶层的建议，征求人民群众的意见，对政策目标做好定位。这样更加促进公众对于政策的理解与支持，同时也提高决策的实效性。其次，完善政策的听证程序，不让听证流于形式，增强政策的民主性与科学性，增加公众的参与度。最后，建立备案审查程序。备案审查就是对政策变相的监督，有了专业机构的审查，可以在政策颁布前考虑到政策可能会出现的问题，从而做好应对措施，对有问题的政策也可以及时进行修正。

制定程序的完备可以让政策更加具有科学性与民主性，让政策的出台与实施更加高效与适用，公众的利益得到更好的保障。

结论

公共政策事关每个人的生活，涉及方方面面，如今我国的公共政策在各方面都还存在问题，内容的不配套、权力监督的不到位、民意缺失等，要出台一个兼具科学与民主的政策，需要的不仅是制定机关的自我约束，更需要用法律来进行规制，减少权力滥用和不良公共政策的出现，这也是推进依法治国的必然要求。

同时，法律与政策的关系并非简单地“法律为主，政策为辅”，两者的关系复杂多样，在国家治理中公共政策与法律规范相得益彰。随着社会的进步，我们应该致力于法律规范与公共政策的相互协调与补充们克服各自的局限性，共同推进社会的运行与协调发展。

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