《公司法》修订背景下我国监事会制度研究

《公司法》修订背景下我国监事会制度研究

张思奇

西北政法大学研究生

摘要

监事会制度虽然是我国公司治理的重要制度，但由于我国公司监事会在自身建设上缺乏独立性和专业性，导致其在现实运作中被边缘化、虚置化和形式化，未能真正发挥其应有的功能和作用，这极不利于我国企业的现代化建设和高质量发展。想要克服这种困境，就应在继续坚持该制度的同时与时俱进的对其进行创新完善并在执行中贯彻落实，才能使其更好地为新时代社会主义市场经济的繁荣发展服务。

关键词：公司法修订草案；监事会制度；独立性；监督

一、我国监事会制度的立法和发展现状

（一）我国监事会制度的立法现状

我国《民法典》总则编第八十二条对营利性法人的监督机构做了明确规定，要求营利性法人须依法设立监事会或监事等监督机构，依职权对法人财务进行检查，对董事会、高级管理人员的职务行为进行监督。我国《民法典》秉持“民商合一”的立法模式，采取“提取公因式”的办法，将《公司法》中具有普遍适用性的规定写入“总则”编。整个看来，《民法典》总则编关于法人和营利法人的一般规定，几乎可以取代现行《公司法》的总则以及有限责任公司和股份有限公司的共通性规则[1]。所以现行《公司法》对监事会制度的规定与《民法典》总则编的内容保持一致，并对该制度做出更加细化的设计，具体体现在现行《公司法》第五十一条至第五十六条、第一百一十七条至第一百一十九条，分别是对有限责任公司和股份有限公司监事会的设置所做的更加明确、具体、可操作的规定。

2021年末，第十三届全国人大常委会第三十二次会议对《中华人民共和国公司法（修订草案）》（以下简称“一审稿”）进行了审议。2022年年底，第十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国公司法（修订草案二次审议稿）》（以下简称“二审稿”）进行第二次审议。对比之下,一审稿对现行公司法实质新增和修改70条左右，二审稿在一审稿的基础上又进行了40余处修改,这就导致规定监事会制度的对应条文发生改变。具体而言，二审稿第七十六条至第八十三条针对有限责任公司的监事会做出规定，第一百三十条至第一百三十三条对股份有限公司的监事会做出规定。就监事会制度而言，二审稿对该部分的修改幅度很大，主要表现在：一是允许不设监事会。规模较小的有限责任公司可不设监事会、监事，规模较小的股份有限公司可不设监事会，但是要设一至二名监事。二是审计委员会可以代替监事会。非规模较小的有限责任公司和股份有限公司、上市公司要设监事会或监事，但是可以通过在董事会中设置审计委员会代替监事会，行使监事会职权。三是国有独资公司不设监事会或者监事，但要设置审计委员会，行使监事会职权。另外二审稿第七十六条删除了“监事会是公司的监督机构”这一规定，但在第八十条继续保留了“监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务报告”的制度和“董事和高级管理人员有如实提供情况和材料并不得妨碍监事会履职的义务”的规定，为监事会履行监督职能提供了更有力的法律保障。二审稿中继续保留了监事会制度但相对弱化了监事会的设置，这就是二审稿关于公司治理中监督机制的重大变化。

（二）我国监事会制度的发展现状及存在的问题

2018年我国通过《公司法》的第四次修正，废除了法定最低注册资本登记制度，实行以授权资本制为原则、最低资本制为例外的公司资本制度，也废除了资本实缴制实行资本认缴制度，进一步激发了中小投资者的创业热情和积极性。但在企业发展过程中监事会制度发挥的作用却不尽人意，尽管监事会作为“三会”之一立法做了较为完备的规定，却难以掩盖其被边缘化、虚置化、形式化的事实，未能真正发挥其监督职能，导致董事会、高级管理人员、大股东滥用权力侵害公司和其他股东合法权益的事件时有发生，有的甚至损害了国家和公共利益，对我国经济的健康发展带来严重冲击，典型事件如联想致国有资产流失、高管天价薪资、垄断民生行业事件，滴滴非法向国外提供信息数据事件，明星利用关联公司偷税漏税事件，知网垄断事件等，都是只顾疯狂逐利而内部长期监督失灵导致的结果。监事会制度是企业内部监督防线的重要组成，但目前我国在公司治理的三权分立架构下，监事会显得最是无用，几乎成了法律摆设[2]，甚至不少企业将其视为掘金的阻碍，这种对监督制度的冷漠和偏见必然滋生腐败，这种落后的发展理念无疑会加剧企业的经营风险。当前我国监事会制度存在的问题主要有：

1.监事会缺乏独立性

首先，股东监事的产生缺乏独立性。现行《公司法》第五十一条规定，监事会应当由股东代表和职工代表组成，而监事会则通过股东（大）会选举的方式产生。股东选任监事的过程中由于“资本多数决原则”的限制，小股东举荐的监事往往难以当选，大股东举荐的监事不仅能轻松当选，而且几乎都是大股东利益的代言人。即使立法规定股东选举监事可通过累积投票的方式进行，但在存在大股东或控股股东时，采取此种方式选举监事的几率很小[3]，原因在于小股东的影响力和话语权非常有限，与大股东相比其对公司人事任免难以产生实质性影响。一旦大股东推举的人选成为公司监事会的成员，再加上大股东牢牢把持董事会的大权，如此的利益绑定就导致监事会基本难以对董事会形成有效制约。

其次，职工监事的履职缺乏独立性。职工监事行使监事职权时受雇佣关系影响难以保持独立性，他们作为员工要遵从董事高管的领导，同时身为监事又要对董事高管进行监督。一边职工监事的晋升发展、薪资福利等均由上级决定，具有高度依附性，一边职工监事又要对上级进行监督，监督往往会得罪上级，在这种既矛盾又尴尬还缺乏保障的境遇下，欲使职工监事冒着被开除和降薪的风险去行使监督权实属强人所难。在权衡利弊之下，职工监事也仅有名分罢了。

再次，监事会在经济上缺乏独立性。现行《公司法》第五十四条规定，监事会行使职权的费用由公司承担。但现实操作中“由公司承担”意味着由董事会或者高级管理人员对监事会履行职权的费用进行具体的界定、审批等操作[4]。如此一来监事会在经济上受制于董事会和高级管理人员，经济不能独立则监事会行使职权难以获得周全保障，瞻前顾后必然导致监督效能大打折扣。

2.监事会缺乏专业性

监事会有检查公司财务、监督董事高管决策和职务行为的权利，但公司财务和董高决策具有很强的专业性，如果不具备过硬的专业素质即使行使检查监督职权也很难发现潜在的问题和风险。当下而言大部分股东监事欠缺财务、会计、法律等专业知识和技能，所以给一个股东授予专业性强而其能力又无法匹配的监事职务时就注定了监督的不尽人意。职工监事更是如此，普通职工的文化水平不高对如此专业的监事职务他们显得力不从心，导致空有其名却无监督之实。此外商业环境中到处充满利益诱惑，面对财大权大的董事高管监事若无强大的定力和崇高的品质，就很容易被权力压制或被金钱腐蚀，监督效能自然也就无从谈起。

3.传统观念中对监事会的偏见

自公司制度传入我国，就形成了谁设立谁说了算，谁出钱多谁说了算的思维定势，于是就形成了董事会权力一家独大的局面，在公司控制权的争夺中也始终处于独尊地位，由此足见董事会的地位之高权力之重。设立监事会的初衷就是为了制衡监督董事会的权力，但正因董事会的权力过大才导致监事会的监督困难重重。在此种观念的冲击下监事会制度遭受偏见和冷落，就连监事会自身也妄自菲薄认为自己没有价值感和存在感。董事会将监事会视为阻碍对其工作进行钳制，监事会自身也认为低人一等没有监督底气，在内部与外部的双重困境之下监事会制度遭遇“滑铁卢”其实并不意外，但这种畸形的观念对监事会制度的建设和企业的发展有百害而无一利。

二、坚持监事会制度的必要性

（一）维持法律稳定统一的需要

正如上文所述，监事会制度在重重困境之中已经沦落到形同虚设、可有可无的境地。监事会如此畸形发展，不但徒增公司治理成本，而且形成了公司监督万事大吉的麻痹意识，挤占了公司监督机制的制度空间[5]。所以不少学者主张废除监事会制度，通过另辟蹊径重新进行制度设计，从根本上提升公司治理在监督方面的实效性。

对监事会制度的否定观点确实不无道理，但任何制度都有缺陷，废除一项制度更是牵一发而动全身的事，若无成熟方案接替监事会制度的情况下冒然直接废除是极不理智也极不负责的，会对我国法律体系的统一性、稳定性造成破坏，因此国家并在采纳此种意见。此次《公司法》的一、二审草案都没有废除监事会制度，而是对其进行修改、补充和完善，足以说明国家对该制度的谨慎和重视。另一方面，从《民法典》总则编对营利法人监督机构的规定来看，监事会在现行法制环境下对营利性法人是必设机构[6]，如果《公司法》草案冒然将监事会制度废除或者作出重大修改，将导致立法出现矛盾，有损法制的稳定和统一[7]。《民法典》作为最新编纂的法典，又作为商法的普通法，对《公司法》的修订具有重要的指导意义，所以立法者对监事会存废之争已经给出了明确的态度，那就是在暂无其他成熟替代方案的情况下要坚持监事会制度并不断发展完善。

（二）监督并防止资本野蛮生长和无序扩张的需要

营利法人具有营利性并致力于追求经济利益的最大化，法律也支持企业通过合法经营和正当竞争赚取利润的行为，并依法保障企业和股东的合法权益不收非法侵犯。但资本在逐利过程中面对数倍数十倍甚至更高的利润诱惑时也是贪婪无度的，甚至不惜铤而走险坠入违法犯罪的深渊，给我国经济建设、市场秩序和金融安全造成巨大的危害。例如，明星张庭夫妇利用公司实施传销的违法犯罪活动，阿里巴巴因涉嫌垄断被开史上最大罚单，恒大集团爆雷事件等等，这些公司拥有雄厚的资金和实力，这些公司的董事会高管拥有至高的财产和人事大权，但遗憾的是这些公司的内部监督机制失灵无法对董事会高管的决策和职务行为形成有效约束，最终在利益的膨胀和权力的滥用中迷失走上违法甚至犯罪的道路。监事会的设置就是为了预防企业的经营风险和监督董事会高管的权力，避免因权力膨胀而导致的腐败，防止过度的权力与无尽的资本联合起来为非作歹危害社会。有权力者容易滥用权力，不受监督的权力必然滋生腐败，在公司制度下董事会掌握人事、财务、决策大权，如果没有监事会制度的依法约束，公司和股东的权益如何保障？如果资本不受约束控制进行野蛮生长和无序扩张，垄断国计民生的行业，扰乱市场秩序，造成金融动荡，国家利益和公共利益如何保障？监事会制度作为公司内部的监督机制与外部监管共同担负着监督公司合法运营的职能，是公司有效治理的必要机制，是保障企业健康发展的重要举措，应当得到坚持受到重视。

三、关于完善我国监事会制度的思考

（一）强化监事会的独立性

有求于人必将受制于人，监事会要想挺直腰杆进行检查监督，就必须实现人、财、物的独立，唯有如此监督才有权威性。首先在人事方面，股东监事的选举应当限制大股东的选任权，保护中小股东权利的行使，考虑对于监事会成员的选举采取一人一票的制度[8]，基于小股东的数量优势使得监事会成员来源于小股东而非大股东的代言人。由小股东选举产生的监事会成员与大股东无直接利害关系，可以真正的独立行使权力。还应尝试引入外部监事制度，隔断监事与大股东之间的利害联系，让监事只对监事会和股东会负责，以达到增强监事中立性和独立性的目的。对职工监事也要确保其履行职权具有独立性，其薪资福利、晋升、是否解除雇佣关系，不得由董事会和高管单方面决定，而应增加股东会审批程序以防董事高管打击报复，让职工监事履职时无后顾之忧。

其次，赋予监事会必要的财产权。对监事会履行调查、监督职责所必要的费用设立专门账户和专项资金，由股东会核实审批，董事会有监督权但无审批权，以改变监事会在经济上被董事会卡脖子的局面。只有独立自主监事会的监督才更有力量更具权威。

（二）提升监事会成员的专业素质

监事会要实现对董事高管的有效监督和企业重大经营风险的准确判断，就必然要求监事具有过硬的素质和专业的能力。一是在选任方面要严把准入门槛，以遴选董事的要求来选任监事。二要科学搭配监事会人员结构。监事会的组成要根据企业性质、主要业务和风险，相应搭配财务、法律、审计等专业人员，形成优势互补的团队，合适的人员结构才能适应监事会的履职需要，有利于监督制衡的深入有效[9]。三是定期组织监事进行学习交流和进修培训，通过有关会计、审计、管理、法律等专业知识的强化学习，不断提升监事履职的专业性、科学性和权威性。四是要加强监事的职业伦理建设，监事会成员不仅要有过硬的本领更要有崇高的职业伦理，要培养觉悟高、能力强、靠得住的高素质监事队伍。

（三）完善保障和责任机制

为了提高监事会的监督效能，有必要适度扩大监事会的职权。除了《公司法》规定的法定职权外，还应当赋予监事会对董事高管的弹劾权、任职审核权、罢免建议权等，把监督从职务行为扩大到生活作风方面，并赋予监事会一定的财务支配权[10]。监事会只对股东会负责，虽然董事会对监事会有监督权，但董事会无权干涉监事会的履职行为，更无权对监事会发号施令。只有独立、权威、有保障的监事会才能让董事高管不敢轻视充满敬畏。随着理念的更新转变董事会和高管会逐渐养成规范行使权力、主动接受监督的自觉性，从而形成董事会和监事会既分工协作又制约平衡的良好环境和健康氛围。

有权必有责，赋予监事会权力的同时，也要建立科学配套的评价考核和激励问责机制。公司要对监事会的工作定期进行严格的考核和评价，对优秀者要大力宣传表扬，对不合格者要及时行淘汰更新，对渎职者要严厉惩处并坚决追究其相应的法律责任。只有将有力的保障和严厉的问责机制统一起来，才能让监事会制度落到实处，发挥其真正的价值和效用。

结语

企业的有效治理离不开完善的内部监督机制。目前监事会作为我国法定的企业内部监督机构，在重重阻力之下并没有充分发挥其应有的监督作用，但不能就此直接否定、废弃它，而应深入剖析其所面临的困境并不断做出有针对性的改进。此次《公司法》修订草案对公司监督制度做出改革，但依然坚持了监事会制度并加以修改完善。监事会制度只有与时俱进才能脱胎换骨展现新的活力，只有贯彻落实才能在新时代为我国企业的健康发展继续保驾护航。

参考文献

[1] 郭富青.论公司法与邻近法律部门的立法协同[J].法律科学（西北政法大学学报），2021年第6期.

[2] 施天涛.让监事会的腰杆硬起来——关于强化我国监事会制度功能的随想[J].中国法律评论，2020年第3期.

[3] 马更新.《公司法》修订语境下的监事会制度架构变革探析[J].上海政法学院学报，2021年第3期.

[4] 马更新.《公司法》修订语境下的监事会制度架构变革探析[J].上海政法学院学报，2021年第3期.

[5] 杨大可.中国监事会真的可有可无吗？——以德国克服监事会履职障碍的制度经验为镜鉴[J].财经法学，2022年第2期.

[6] 马更新.《公司法》修订语境下的监事会制度架构变革探析[J].上海政法学院学报，2021年第3期.

[7] 程建强.《公司法》修订背景下我国监事会存废问题研究——以上市公司为视角[D].合肥：安徽大学，2020 年 5 月 23 日.

[8] 马更新.《公司法》修订语境下的监事会制度架构变革探析[J].上海政法学院学报，2021年第3期.

[9] 张静.提升监事会监督质量与实效路径思考——以国有企业外派监事会为例[J].北方经贸，2018年第10期.

[10] 马更新.《公司法》修订语境下的监事会制度架构变革探析[J].上海政法学院学报，2021年第3期.

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