以全域土地综合整治推动乡村产业振兴的案例研究——以浙江温岭为例

以全域土地综合整治推动乡村产业振兴的案例研究——以浙江温岭为例

郑慧

温岭市委党校

摘要:浙江省温岭市横峰街道以产业升级为引领，围绕传统制鞋产业改造提升，通过重点实施土地整理、城中村改造、产业园区建设、水域调整优化、基础设施配套等五大工程倒逼产业层次新调整，施三大精准“良策”培育产业增长新动力淘汰落后产能，从生产、生活、生态这三生空间对试验区进行重构。该模式对于推进全域土地综合整治和生态修复工程具有典型的示范意义。

关键词：全域土地综合整治 产业转型 乡村振兴

一、研究背景

土地作为人类各项经济社会活动的载体，土地利用合理与否直接影响乡村发展进程中的生产、生活、生态等各类问题。全域土地综合整治与生态修复工程是2018年以来浙江省委、省政府2以创新土地制度供给和要素保障，优化农村生产、生活、生态用地空间布局，形成农田连片与村庄集聚的土地保护新格局、生态宜居与集约高效的农村土地利用空间结构，促进乡村振兴，助推全省“两个高水平”建设作出的重要决策部署。

2019年12月5日，浙江省乡村全域土地综合整治与生态修复现场会在浙江温岭市召开。温岭市是中国鞋业主要生产基地之一，生产量、出口量在全国县（市、区）中排名第一。该市在鞋业快速发展的的同时，也带来了产业“低小散乱”、环境“脏乱差”、交通“阻堵塞”、空间布局混乱、安全事故频发、社会治理复杂等问题，严重制约了当地的产业发展和乡村振兴的进程。自2017年，该市通过广泛调研和慎重决策，专门为城东、横峰两街道量身定制了全域改造产业升级试验区项目——以乡村振兴为指导，以全域土地综合整治为基础，以产业升级为引领，通过重点实施土地整理、城中村改造、产业园区建设、水域调整优化、基础设施配套等五大工程，从生产、生活、生态这三生空间对试验区进行重构。该项目涵盖H街道19个村、E街道3个村，改造村民住房5843户、1.8万人，涉及小微企业和家庭作坊超3000家，改造面积达9.5平方公里，总投资达150亿元左右。

乡村的文章能否做好不但关系到城市和工业的发展，更关系到乡村振兴和共同富裕的实现。如今，横峰街道以全域土地综合整治为基础，以全域土地整治“东风”拓展产业发展新空间，围绕传统制鞋产业改造提升，出台五项整治“重典”倒逼产业层次新调整，施三大精准“良策”培育产业增长新动力，淘汰落后产能，鼓励企业做大做强。目前，横峰街道已拆除违法用地51万平方米，减少“低小散”企业（作坊）900多家，新增规上工业企业3家，完成规上工业总产值14.9亿元，同比增长11.8%，横峰传统鞋业在转型升级过程中实现了美丽蝶变。该模式在全省乃至全国大力推进全域土地综合整治和生态修复工程的进程中具有都有典型的示范意义。

二、案例：以全域土地综合整治推动乡村产业振兴的路径

（一）以全域土地整治“东风”拓展产业发展新空间

一是高标准规划。在温岭市委、市政府大力支持下，决定在横峰街道实施全域土地综合整治工作，启动横峰街道城中村改造、横峰街道鞋业传统产业转型升级示范基地、横峰街道主城区“三纵一横”骨干道路三大工程建设，总投资达115亿元，共涉及横峰街道12个村。通过全域土地综合整治，仅利用现状老宅基地可直接盘活建设用地指标1639亩，建成1040亩鞋业传统产业转型升级示范基地。街道也把该项工作当作实现传统鞋业脱胎换骨的中心工作来抓，前期专门委托市规划设计院开展规划设计，目前12个村的全域土地综合整治规划均已完成编制。

二是全方位宣传。重点针对全域土地综合整治的区域开展精准宣传活动，通过召开村民动员会、主动上门讲解、分发宣传手册等手段，宣传城中村改造、房屋拆迁、征地补偿等政策信息，引导村民积极配合改造工作。已召开各类村民代表、村民大会等政策宣传会议50余场次，发放宣传手册4000余份。

三是聚合力攻坚。为确保全域土地综合整治工作真正落实到位，横峰街道组织了专门力量，由街道人大主任专门负责，每村由1名班子领导带队开展相关工作，确保该项工作的人员力量落实到位。目前，全域土地综合整治涉及的12个村的村民代表签约率已完成100%。

（二）出五项整治“重典”倒逼产业层次新调整

一是开展治危拆违专项行动。加大力度开展城乡危旧房隐患排查和治理改造、历史存量违法建筑拆除、应拆未拆房屋集中清理以及整村拆违工作，以此来压缩低、小、散、危企业的生存空间，规范生产用地。同时加快拆后利用工作，属于建设用地性质的成片拆除场地按照要求实施农村土地综合整治工作。今年以来共拆除违法用地51万平方米，完成前洋、石埭等9个村的整村拆违工作，盘活拆后土地94.3亩，用以规划建设小微企业园。

二是开展“四无”企业整治专项行动。重点针对无证照企业（作坊）、无安全保障企业（作坊）、不合法场所企业（作坊）、无环保设施的企业（作坊）、办在民房内企业（作坊）开展专项整治，按照堵疏结合的原则，对于存在违章建筑、环境污染严重、安全未达标、无纳税行为的、无证照的、未按规范用工等情况做到办理一批、关停一批、取缔一批。今年以来共关停、取缔 “四无”企业（作坊）900多家。

三是开展规范企业税收征缴专项行动。全面发动街道驻村干部、网格员、村干部对辖区内所有企业的劳动合同签订、工资支付、社会保险缴纳和解除劳动合同合法性等内容进行全面检查，督促用人单位及时与劳动者签订劳动合同、及时缴纳社会保险、守法经营、依法用工，全面整治行业税收，公平行业税负，规范劳动用工秩序，为横峰制鞋业良性发展创造条件。今年来共对500多户个体和加工作坊规范了税收征管，补征税款350多万元，并对辖区内80%以上的企业开展了劳动用工检查。

（三）施三大精准“良策”培育产业增长新动力

一是培育规模上鞋企。实施扶大扶强举措，把有限的资源向规模企业、品牌企业、龙头企业倾斜，强化产业链延伸和行业配套的拉力。鼓励鞋业企业利用零地技改破解土地要素制约，创新鞋样和功能、材料开发推动产业升级，打造自身品牌，扩大市场效应。引导企业加快“四换三名”步伐，促进产品更新换代，形成差异化竞争。今年以来共有立邦鞋业有限公司、云祥鞋业有限公司等3家企业进入规模上企业序列。

二是培育鞋业服务发展平台。积极搭建鞋业公共服务平台，在鞋样设计、产品展示营销等方面为本地鞋企提供服务，帮助企业发展壮大，同时吸引更多优质制鞋企业进驻，促进鞋业集聚式发展。今年8月份建成台州鞋业展示中心，是集鞋系列产品研发、展示、销售、电商为一体的创新型综合市场，也是浙江省最大的鞋业专业展示中心，总建筑面积12000多平方米，设鞋及鞋制品展位1000多个，预计年接待国内外客商达50万人次，交易额达100亿。9月份完成下洋林村电商园区出让，占地面积19522平方米，今后将是集电商营运中心、鞋业贸易中心、物流配送中心、综合服务中心等一体化的鞋业电子商务产业园区。

三是培育鞋业产业集聚园区。为改变传统鞋业的“低小散”模式，横峰街道根据鞋企用地面积普遍偏小的特点，因地制宜建设小微企业园区，通过小微企业的集聚发展，发挥制鞋产业资源集群优势，进一步延伸和优化产业链，为街道块状经济向现代化产业集群发展，打造成为产业集群、功能齐全、配套完善的新型鞋业产业集聚区。目前，横峰街道共已建成马鞍桥、西洋等3个产业集聚园，今年8月完成下洋林村29070平方米小微企业园出让工作，目前已完成方案设计，年底前开工建设。

三、启示与建议

（一）规划引领、合理布局

作为开展全域土地综合整治的规划依据。国土空间规划要准确把握乡村特色、地域特征、农村实际、发展现状和功能定位，因地制宜做好总体设计，合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，实现控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量。准确把握乡村特色、发展现状、民风民俗和功能定位，因地制宜做好详细设计。全域土地综合整治区的村民可选择跨村域异地安置，规划安置区附近要配备幼儿园、卫生院、农贸市场、公交站点、养老设施点等基本功能要素，不断完善公共服务设施配套，努力扎实推进 10 分钟便民生活圈和 15 分钟健身圈、品质文化圈等建设，提升集中安置区内村民的生活便捷性，居住满意度。

（二）灵活安置、考虑周全

开展全域土地综合整治首要开展的农村宅基地的复垦，如何做好农民房屋异地安置工作是全域土地综合整治的核心，为减少农村宅基地异地安置并复垦的阻力，作为当地政府要做好以下几点：一要拆迁循序渐进，按照“先补偿后拆迁”的原则，依照法律规定，被征收人在签订补偿安置协议时，要拿到全额补偿款后才能进行搬迁；每户在签订安置协议后，必须在镇政府通知的期限内腾空拆除，或房屋腾空后交由镇政府拆除、清理。同时该户退出的宅基地（含全域整治范围内的所有建设用地），全部由村集体收回并整理，建设用地复垦指标全额由市镇两级政府统筹。针对可拆迁的对象，政府要收集信息，根据难易程度、收益大小，综合考量，循序渐进。二要安置灵活多变，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，自由选择补偿。如公寓式住宅、工业厂房、货币兑现或多种方式组合。住宅安置也要灵活多变；根据家庭合法房源数量、家庭有效人口择优选择，联排立地式或公寓式相组合，安置房屋也要体现前卫、质量和品位，吸引更多的村民主动参与到全域土地综合整治中来，尽可能给与村民充分的利益保障，减轻整治拆迁过程中的各种阻力。三要难点考虑周全，针对有意愿拆迁但没经济能的困难群众要重点解决，并予以政策倾斜；可以尝试政府回购、房票凭证、养老置放任选其一。也可以针对核准的低收入农户可以减免一部分城镇配套设施费，当地银行要配套相关的金融政策予以支持，政府可以另外协调有强烈拆迁需求的邻居资助帮忙，多渠道，多方位发动有效力量拔钉清障。四要政策始终如一，全域土地综合整治将会在比较长的一段时间内成为乡镇工作的重要组成部分，安置项目也会分批实施，在开新局建设好第一期的同时，要坚持一张蓝图绘到底，一项政策讲到底，一把尺子量到底，各届领导班子要接续干，给村民注入强心剂，分年度分批次推进，体现当地党委政府的决心和毅力，相关的配套拆迁补偿政策和区位在条件允许的情况下步要做太多的调整。

（三）整合土地，提升农业

开展全域土地综合整治的其中一个要义是开展农用地综合整治。要统筹推进高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升、宜耕后备资源开发以及农田基础设施建设等工作，通过高标准农田建设，对分布散乱的耕地地块集中进行土地平整，田、土、水、路综合治理配套，减少零星耕地图斑，实现“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的农业生产用地。据统计，经过整治后的耕地亩产可以平均提高10%-20%。同时，通过土地整治，可以归并零碎、分散的土地，加强农业基础设施配套建设，提高机械化耕作水平和排灌抗灾能力，降低农业生产成本，从而增加农民收入。政府要引导单位和个人自主开展土地整理，鼓励农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型农业经营主体投资农用地整理，包括开展“小块并大块”农用地整治，提高土地利用效率。农用地综合整治在优化耕地布局、增加耕地面积的同时，提高了耕地质量和连片度，为农业适度规模经营和发展现代农业创造条件，综合整治后的一个重要目的就是为了农业招大引强；整合土地资源，腾出农业发展空间，引入高科技农业企业，在一定程度上能解决种植业发展过程中的科技问题、机械问题、育种问题，模式问题，快速实现农业双强，农业双强是提高农业生产效率的关键之举，是提升农业效益和农民收入的必由之路，也是破解资源环境约束的根本途径。

参考文献：

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项目基金：2020年度台州市社科联研究课题（课题编号：20YB13）