关于完善政府采购投诉处理制度的思考

关于完善政府采购投诉处理制度的思考

马家远

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摘要：政府采购法、政府采购法实施条例等为政府采购开展采购活动提供了有力保障，让政府采购行为更加规范高效。政府采购制度逐渐完善，政府采购工作总体来说取得阶段性进展，对经济的高速度发展起到推动作用，为整个社会的健康、稳定、和谐发展创造了有利条件。但在政府采购个别环节，还存有漏洞，通过探讨政府采购工作中存在的问题，深入分析政府采购相关环节，提出了有利于行政事业单位政府采购的改进对策。

关键词：政府采购；投诉处理；思考研究

1.政府采购投诉处理制度困境

1.1.裁决主体立性受到质疑

在通说中明确定义了行政裁决机构应当“居中”进行裁处，“中立性”是裁决主体的必备特征和基本要求。在现行制度下，各级财政部门是政府采购投诉处理的主体。一般而言，各级财政部门在内部又设置政府采购监督管理处等内设机构具体开展政府采购监督管理工作，行使政府采购政策制定、供应商信息库管理、政府采购预算审核、政府采购方式核准、政府采购信息化建设、政府采购供应商投诉处理等职责。而鉴于采购人与财政部门天然的密切关系，由财政部门作为政府采购投诉处理的主体，其“中立性”也受到了一定质疑，尤其是对于财政部门自身开展的政府采购活动，部分供应商更是将财政部门不应当作为投诉处理机构作为投诉事项提出，其理由就是财政部门不能同时兼得。

1.2.裁决对象民事纠纷属性不全

行政裁决的对象为与行政管理活动密切相关的民事纠纷，民事纠纷是指当事人之间就民事权利义务关系发生的争议。而按现行政府采购制度，政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金，按照政府采购政策要求，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。从现代财政制度理论来讲，政府采购与部门预算、国库集中支付一并被称为财政支出管理的“三驾马车”，是现代财政制度的重要组成部分，其具有落实财政政策、加强宏观调控等明显的行政属性。从政府采购主体行为讲，政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织作为买方，选择卖方，并与卖方进行交易的市场化的买卖、租赁等行为，具有明显的民事属性。因此，政府采购是一种兼具行政属性和民事属性的特殊行为。从现行制度的相关表述来看，政府采购投诉处理的对象应当为在采购文件、采购过程和采购结果范围的“投诉事项”，基于上述分析，“投诉事项”亦属于一种兼具行政属性和民事属性的争议，这与行政裁决所针对的“民事纠纷”不完全一致。

1.3.裁决结果调解难以实现

行政裁决本身属于对民事纠纷的裁决，而调解是化解纠纷的有效途径之一，因此调解在行政裁决中可以一并适用，是行政裁决的应有之义。但现行政府采购投诉处理制度中，调解却难以实现。究其原因，一方面，调解缺乏政府采购法律法规规章依据，财政部门难以直接进行调解，财政部门可以作出不予受理、驳回投诉、投诉成立并处理的处理结论，但均无调解的相关规定；虽然部分省市出台制度规定允许调解，但真正的调解文书却鲜见。另一方面，可调解内容缺失，采购人不敢轻易调解。参照相关规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。而当前投诉事项包括采购文件、采购过程、采购结果，相关内容均系依据相关规定产生和确定，不属于上述可以调解的范畴，且由于缺乏权利让渡的空间，稍有不当即可能被认定为调解存在“灰色地带”而被相关部门追责，由此也导致采购人轻易不愿意进行调解，财政部门也不愿简单确认采购人与供应商之间的调解协议的有效性。

2.政府采购投诉处理制度创新

2.1.设立相对独立的投诉处理机构

保障投诉处理机构和人员的独立性、中立性，从而使投诉处理更具公正性，这是契合我国行政裁决制度的重要方面。但按行政裁决的定义，行政裁决的主体为行政机关，而从现行制度来看，行政机关属于采购人范畴，因此要实现投诉处理机构的完全独立，在制度上存在基础性障碍。同时，跳出行政管理部门的管理，单独由政府设立一个机构，会削弱行政裁决制度的专业性优势，因为行政裁决的适用范围是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，而这些行政管理活动分属各个政府组成部门负责。因此，设立相对独立的投诉处理机构较为切合实际。鉴于政府采购作为财政支出管理的“三驾马车”之一，在财政部门的统一领导下开展政府采购投诉处理活动具有现实意义，但为实现投诉处理的独立性，该机构与财政部门的内设机构又应当有所区别。

第一，在中央层面由财政部设立单独的国家政府采购投诉处理部门（非内设机构）管辖中央预算下的投诉处理；第二，国家政府采购投诉处理部门在各省设立分支机构管理省本级预算下的投诉处理；第三，各地级市财政部门设立单独的政府采购投诉处理部门，在全省地域范围内以地级市为单位对市县两级预算下的投诉处理进行交叉管辖可适时调整管辖范围。同时，在投诉处理机构人员配置上，可以按照常任、选聘的方式，一方面配备既懂财政又懂法律的常任人员，另一方面可通过公开选拔等方式选聘政府采购专家或法律专家等参与投诉处理，提高投诉处理的专业化水平。

2.2.允许行政复议和诉讼途径并存

鉴于投诉处理的“投诉事项”属于一种兼具行政属性和民事属性的争议，虽然对裁决的救济途径规定行政诉讼，而无行政复议，但从前期实践和有效解决争议的层面考量，保留行政复议救济途径不失为一种良策，反而可以解决因投诉事项民事纠纷属性不全与行政裁决理论不契合的问题。第一，对投诉处理行为不服提起行政复议，符合行政复议法认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的这一受案范围的规定。虽然不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，但对于此处的“其他处理”是否包含政府采购投诉处理在理论和实务中均有不同认识。第二，在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。基于此，若排除行政复议，行政诉讼亦应当予以排除，此时行政裁决就具有了终局性，与所称非终局性不吻合。第三，鉴于投诉处理的一方采购人为行政机关等，供应商基于不愿意走向“民告官”的考虑，更希望在行政范围内就将争议合理化解，而非走到司法阶段完全站到行政机关的对立面，因而多保留行政层面的救济具有实际意义。

2.3.将采购合同争议纳入投诉处理范围

现行制度中，政府采购活动中纳入投诉处理的范围仅有采购文件、采购过程、采购结果，涉及采购合同的相关争议被排除在外。将采购合同签订、履行、变更、解除等争议纳入投诉处理范围。第一，采购合同的相关争议属于政府采购活动的一部分。在采购结果确定后，政府采购活动即进入采购合同签订和履行阶段，采购合同的内容与采购文件、采购过程、采购结果等一并构成了完整的政府采购活动。第二，将采购合同纳入投诉处理范围，有关合同履行的赔偿等内容才使采购人或供应商之间有了具体的调解对象，才有了权利让渡的空间，使“调解”在投诉处理中有了用武之地。第三，将采购合同纳入投诉处理范围，对于因合同履行、解除等涉及的违约金、赔偿金等，供应商可以提出实质性的投诉请求，投诉处理机构也有了行使自由裁量权的空间，由此也解决了现行制度下投诉请求“鸡肋”的问题。

3.结束语

综上所述，为促进加快建立现代采购制度，树立良好的政府形象，提升资金使用透明度，节约财政支出，提高效率，让采购各相关方受到公开的监督，让采购环节更简洁、高效，促进政府采购内部控制管理制度的发展。鼓励各大采购机构和供应商积极参与政府采购，以达到“物有所值”的目的。

参考文献

[1]吴奇.政府采购投诉率“三连降”[N].合肥晚报,2021-12-06(A08).

[2]布珊珊.论我国政府采购供应商权利救济制度之完善[D].东北财经大学,2021.