建设服务型街道办事处的困境与路径研究

建设服务型街道办事处的困境与路径研究

张干

 西南大学 马克思主义学院，重庆 400715

摘要：街道办事处是政府行政权力的末梢，在增进政民互信，加强政社互动，维护社会稳定等方面发挥着关键作用。为引导基层管理体制变革，国家相继出台了一系列指导性文件，明确深化地方机构改革要从强化党委领导、增强基层政府行政自主权、灵活调整机构设置和职能等方面入手，构建简约高效的管理体制。在现实问题、政策目标和改革任务的多重压力下，更加高效地建设人民满意的服务型街道办事处，成为当前我市基层社会治理亟需解决的关键问题。基于此，本文以对我市主城区街道办事处及主要社区的调研为依据，分析街道办事处现行管理体制的现状、困境及改革路径，以期为当前基层管理的管理体制机制改革提供实践参考。

关键词：街道办事处；困境；改革路径

作者简介：张干（1997—），男，重庆黔江人，西南大学马克思主义学院硕士研究生，从事思想政治教育研究。

一、问题提出：街道办事处管理体制的现状及困境

重庆市各区县街道办事处建立有党政办公室、人大工委办公室、社会事务科等行政机构及文化站、林业站、社保所等事业单位，协调有关部门管理辖区社区的经济、文化、治安、社保、教育等工作，已在城市基层管理层面构建起了系统完善的街道办事处体系。然而，在这一看似条理清晰，结构分明的管理体系的运作中，却出现机构效率低下、人员冗杂、行政效能疲软等问题，致使基层群众对街道办事处颇有微词，不利于基层服务型政府的构建。

（一）强政府，弱社区——街道办与居委会互动角色扭曲

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会接受办事处的指导、支持和帮助，并对居民会议负责[1]。然而在运行过程中，职能部门将具体业务大量下沉到街道，街道又利用科层优势将业务传导到社区，部分街道甚至对居委会进行考核、评比，导致社区主体地位逐渐丧失，沦为街道办事处的办事机构。街道办与居委会的“指导”与“被指导”关系异化为“领导”与“被领导”关系，社区由此沾染行政化色彩，将居民视作被领导对象，致使社区长期忽视自治职能，疲于应对行政事务，更无暇顾及服务居民，多数社区甚至直接利用居民的参与热情让其充当起了“临时工”。如此循环往复，一方面，居委会的自我管理、自我服务职能无法发挥，居民需求无法得到高效解决，引起群众不满；另一方面，居民的主体地位无法凸显，参与热情被居委会的冷漠与繁杂的事务性工作安排消磨，对政府更加失望。

（二）重结果，轻过程——街道办岗位职责边界划分失范

在调研中发现，街道办虽然明确了部门及岗位职责，但由于边界不清、表述模糊，在实际管理中缺乏参考性。特别是“负责完成领导交办的其它工作”一条，导致各个岗位职责交叉，管理失范，使得工作人员既无法按照岗位职责规定的边界和范围明确工作从属单位，也无法合理拒绝处于职责“灰色地带”的额外工作，往往其身兼多职，效率降低。由此看来，街道办事处常被指出的“低效、不作为”，很大程度上要归因于岗位职责边界不清晰，工作人员不知道如何做，也不清楚该交给谁做。

（三）责任大，权利小——街道办事处管理主体权责失衡

街道办管辖范围之广，被描述为“上管天，下管地，中间管空气”。实际上，街道办承接的大量职责范围外的事务，本质上属于基层政府的行政委托，街道办并未因此获得相应的行政权力、经费、人员等资源，仍不具备独立的行政执法资格，反而会因额外职能成为被考核、被问责的对象，在相应行政过程中也会面临机构不听指挥，部门协调不动的困境，造成行政效能降低[2]。由此看来，街道办事处面对群众需求并非“不想管”，而是由于行政权力、资源等的制约陷入“没有能力管”的窘境，加之群众普遍认为街道办“应该管”，就进一步加深了其对街道办的不满情绪。

二、根源探析：街道办管理体制的弊端源何而生？

研究发现，街道办事处运作缺少法律依据。街道办事处设立的法律渊源是1954年颁布实施的《城市街道办事处组织条例》，它规定了街道办事处的性质是“市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关”，职能包括“办理市、市辖区的人民委员会的交办事项、指导居委会工作、反映人民的意见和要求”三项。然而，随着基层治理情况的复杂化，街道办职能扩张，人员增多，被认为是一级“影子政府”，职能远超出其设立初衷。2009年《城市街道办事处组织条例》废止后，街道办的运行便失去了法律依据，其机构设置、职能划分也承袭地区惯例，往往由政府机关制定。由此可见，街道办事处运行及管理的全过程都缺乏详实可靠的依据，这从根本上诱发了街道办的管理困局，也是导致群众对街道办事处产生不满情绪的根源所在。

三、路径优化：建设人民满意的服务型街道办事处路在何方？

（一）加强党建统领，夯实街道治理群众基础

一是要推进党建联盟建设，吸纳中青年党员参与社区治理。首先，推动社区党组织与驻区的党政机关及企事业单位党委合作，构建党建联盟机制，为社区党建提供专业性人才资源。其次，推进社区党组织与社区居民所在单位的党建联盟建设，通过支部共建的模式，构建起“社区—居民—工作单位”的党建联盟机制，一方面能使社区针对性解决居民公共服务需求，另一方面促使居民工作单位通过制度性措施激励居民参与社区治理，从而解决居民热情高、层次低与社区服务居民调子高、落实少的矛盾。

二是要拓宽党建工作内容，加强基层党组织的全面领导。首先要维护街道办及社区党组织在重大治理决策和实际工作中的领导核心地位，促使社区群众能够依托党的领导行使参与权、决策权、监督权等自治权力；其次要以制度形式明确党对基层工作的全面领导，使得党建工作能真正统领群众需要，提升党对群众需求的代表性，以增强政民互信，提升群众满意度。

（二）完善政策制定，优化街道管理体制机制

一是要完善我市街道办事处、社区居委会法规。结合我市实际，从街道办事处的运行机制、机构设置、管理范围，街道办与基层政府的职责划分、与社区居委会的关系等方面制定相关政策，明确街道办及居委会的责、权、利的范围和标准，为城市基层治理提供制度依据。

二是由我市民政部门牵头，各职能部门协同，结合重庆市社区基层治理工作现状，研讨制定相关政策文件，强化社区自治主体地位，规范居委会与社区群众的关系，筑牢社区自治防火墙。

（三）推进机构重组，理顺治理主体权责边界

一是优化“共建”管理体制，明确共建主体的职责边界。改变传统的街道、社区行政事务传递的管理体制，将社区工作人员从繁杂的行政事务中剥离出来。在党委领导的基础上，将职能部门的业务回归由业务部门具体实施，减轻基层街道与社区的行政业务压力，实现党委有效发挥领导职责、职能部门积极履行业务职责、街道办事处有效发挥治理职责、社区居委会积极发挥自治职责、社区社会组织积极开展服务职责的“共建”管理体制[3]。二是改革社区居委会角色定位，创新社会组织自治体系。明确社区居委会的自治地位，使其成为社区社会组织培育、建设和服务的中枢组织，从而改变其行政化的现状。通过社区居委会的有效自治，通过社区群众在参加服务、协助开展服务的过程中，发现社区群众最关心的社区公共事务和物品的共同需求、共同利益为基础，促进群众从“受助者”到“助人者”的转变，推动群众满意度提升。

参考文献：

[1] 饶常林，常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理，2011（02）：85-88.

[2] 苏爱萍.从传统城市基层治理到现代城镇化社区发展：70年的变迁与启示[J].山东社会科学，2019（11）：19-25

[3] 张恺.城市社区管理体制改革难题与破解[J].辽宁行政学院学报，2014（08）：16-18.