棚户区改造项目的ppp融资模式分析—以青岛市A项目为例

棚户区改造项目的ppp融资模式分析—以青岛市A项目为例

刘昊

中铁十局集团有限公司  山东济南  250000

关键词:PPP融资模式棚户区改造

一、选题背景

近些年，国务院办公厅以及相关单位陆续颁布《有关自主创新重点区域投资融资体制激励社会发展项目投资的指导意见》、《有关进行政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作模式操作说明(实施)》文件，致力于不断创造新的建设项目模式，推动社会资本和政府合作的基本建设模式[1]。PPP模式在中国的盛行，为国内棚户区改造项目给予了新的途径和方法。因而，对PPP模式实际效果开展研究十分必要[2]。

文章根据PPP模式的运行机制和现阶段棚户区改造的融资模式，分析了PPP模式在棚户区改造中的应用与优越性。目前中国关于 PPP的研究还比较零碎，特别是在棚户区改造方面应用 PPP的一些基础理论的探讨方面。因此，必须加大对我国棚户区建设 PPP融资方式的研究，使其既能丰富现有的基础理论，又能促进我国棚户区建设的发展，还可以为之后的具体应用给予一定的理论来源[3]。

二、棚户区改造项目现行的融资方式分析

1.政府出资与银行贷款

某市耗资45.41亿的棚户区改造工程，规模很大。在政府的指导下，资金的运作方式如下：政府筹资29.91亿元，贷款总额为15.5亿元，根据一期棚户区改造的规划和建设资金的要求，某市从财政部门筹资8.5亿元。

表1 某市棚户区改造面积及融资规模

上述融资方式程序简单，资金发放也比较快并且对于融资项目公司的资质要求比较低。 但由于因为政府出资和银行贷款的资金成本较高，对项目贷款担保规定相对比较高，所以适用于项目执行流程中经济收益较高的项目。

2.债券融资

债券融资也是棚户区改造项目中多见的方式，关键在于选用企业债券和短期融资券来完成股权融资。为充分运用公司债券融资，国家发展改革委将公司债券发行申请办理依照“加快简单化审核”、“严苛审核”、“适度控制规模和节奏感”三大类开展分组管理，切实保证可控性、适用关键、规避风险。在有关办理手续完备、偿还债务对策健全的基本上，依据发改委的提议，加快简单化重点用以棚户区改造项目的发债申请办理，优先选择加快审批程序。

债券发行融资虽具有资金期限更长、成本低一点的显著优势，但其资金筹备、审批的程序繁琐复杂，流程时间太长，发行时间费用较为昂贵，增加了相关企业的社会融资风险成本。

3.投资基金

投资基金是由投资管理公司一同建立的专项资金，向各界人士和政府或特定项目投资人筹资配套设施资金，主要运用于棚户区改造项目，政府固定投入资金占总财政投资比率较高，由专业的资本管理和经营，资金将总体用以棚户区改造项目，回报率共享。针对某市而言，通过基金的模式进行资金聚合和基金运作，而且在这个全过程中，吸引社会资金进入后会把大家的共同利益捆绑，与银行信贷资金形成合力，也有利于棚户区改造项目的顺利进行。

投资基金要求比较高，必须具备一定的投资经验和专业知识。如果不具备这些能力，亏损的几率会很大。基金的不确定因素和风险也非常多，市场的波动随时可以带来毁灭性的灾难。

三、青岛市A项目的PPP融资模式案例

（一）青岛市A项目情况简介

本项目位于山东省青岛市市区，它的实施对进一步改善相关棚户区居民生活环境、改善中低收入居民居住条件，提高群众生活整体水平起到重要促进作用；另外，可以更好的满足加快推进城市建设步代，完善城区基础设施建设，促进当地整体经济更好更迅速发展的需要。

（二）项目拆迁情况

本项目拆迁总面积约343亩，共拆迁1100户，村民住宅屋45.6万平方。本项目拆迁花费由贷款人自筹资金，不记入本项目总投资。项目总规划总建筑面积45万平方，规划安置住房2500套，人口5500人。

（三）项目总投资情况

依据本项目的审批，本项目汇报总投资为24.75亿人民币。本项目总投资见下表：

表2  项目总投资构成表                     计量单位:万元

（四）项目资金筹措情况

表3  项目资金筹措情况表                    计量单位:万元

本项目总投资24.75亿人民币，其中项目注册资本4.75亿人民币，占19.19%。政府公开协议中已经分配了资产，并预测青岛政府有能力为项目注资。债券融资层面，项目得到贷款银行20亿人民币，占总投资的80.81%。

（五）参与方及其职能

在PPP融资模式下，青岛市棚户区改造A项目的主要参与主体包括政府、私人部门、项目公司、金融机构、承建方等，各方合理分配任务，在合同的约束下分布组织实施。

1.政府部门

政府领导，社会参与，对棚户区改造A项目给与政策、资产等层面的积极支持。充分运用各种市场经济体制的功效，正确引导和激发自主创新的主动性。在尽快决定启动A项目改造建设方案同时，先是要建立完善反映项目开发进展全过程的有关制度规章，明确基层政府及其相关的职能部门以及改造管理中具体的管理职能及界定。政府也需要加强和私营经济部门协调合作，除了加大投入自有资金力量对原有土地市场进行再开发，还要善于利用各种政策机遇和时机。棚户区注意调动现有一切资源，尊重市场投资运作发展的客观发展规律及有效的降低成本来投资改造现有青岛市棚户区A项目，最后，对棚户区改造后的居民进行适当的安置与保障。

2.私人部门

私人部门则是其他公共服务部门间进行类似PPP模式的合作谈判的一个主要战略伙伴,该服务部门自身应充分具备最广泛可靠的合作资金来源作为保障和风险管理能力，以切实保障该项目谈判得以最终顺利实施。

3.金融机构

在PPP项目中，金融机构可以以社会资本的形式直接投入，也可以成为融资的提供者。在这种形式下，通过引入社会资金，可以将具备基础设施设计、建设、运营和维护等方面的社会资金，通过三方的方式，在合同规定的条件下，参与PPP的建设和运营。而作为资金来源的金融机构，则可以通过向社会资本、项目公司等直接进行融资作为资金的来源，从而实现对PPP项目的直接投资。其筹资方式包括项目贷款，信托贷款，明股实债，有限合伙基金，项目收益债，以及资产证券化。

4.承建方

承建方是与项目公司签订项目建设协议，主要负责协议期间工程项目的建设。

5.其他参与主体

在项目改造推进过程中将吸引一些房地产开发商投资进行棚户区项目改造。政府比开发商会更加合理的引导市场和严格地控制，以有效避免一些开发商为了单纯追求个人经济利益而做出某些行为损害周边居民和其他城市群体的正常利益。

四、棚户区改造项目开展PPP融资模式存在的问题

（一）相关法律法规不完善

PPP项目的运行必须在法律规定下确立政府部门和私营企业在项目各个阶段的责任和义务，利用相关的法律法规保障公私各方的正当权益，除此之外对双方行为进行切实有效法律约束，最大限度的发挥PPP模式的优势和不足。但是，至今尚无一部适用于全国各地的多层次、效率高的PPP法律法规。

（二）私营部门的社会融资渠道有限

在PPP项目中，融资是其中的一个重要部分，而民营企业则是其中的主体。私营企业向金融业或社会组织筹资都存在着一个问题，那就是缺乏强有力的信贷支持。PPP模式的融资方式主要是为政府建设的棚户区改造，其盈利能力不强。因此，PPP模式下的合作企业将面临更大的资金压力，需要相应的融资制度来保证，否则会降低其投资的积极性。

（三）投资收益很难达到社会资本的预期

由于PPP融资模式特点，其主要是资本与公共主体彼此之间的合作，通过这种合作模式，主要由于公共合作项目为主，从而可以看出其收入也是相对较差的，然而在棚户区改造项目可以看出属于典型的公共性项目，属于最为经典的民生工程，在工程施工完成后，其所能带来的收益也相对较低，这种低收入的投资项目，对于资本市场的吸引力也相对较低，因此这种公共项目的投资很难吸引资本的注入，难点到社会资本的投资预期。

五、棚户区改造项目开展PPP融资模式的建议

（一）完善相关法律法规

PPP模式在推行的过程中，由于缺乏有效的法律依据，使得PPP模式的运行效率低下。在欧美等发达国家，PPP模式已经发展得比较成熟，其成功的关键在于确立了大量的法律和法规，在各个方面都有相应的法律支撑，以确保PPP 模式的顺利实施。因此，国家应构建统一的PPP法律制度体系，通过健全法律，界定PPP合法应用政策范围，合理明确各级政府相关主管负责部门职权及具体审批的程序合理细化，确定有关政府部门人员和有关社会资本组织的相关主要经济权利事项和相关义务，明确项目合同框架、风险与分担、政府相关监管、社会资本主体参与模式及市场退出监管机制等问题。

（二）建立健全PPP模式的融资渠道

针对目前我国部分项目融资的现状，提出了一种新型的融资方式，即通过建立政府 PPP基金来进行融资，既可以用作贷款，也可以作为偿还能力，从而缓解资金紧张。在金融规范不断扩大的情况下，由政府出资的 PPP基金通过适当的途径退出。另外，在项目前期，由政府出资进行 PPP，既能有效地吸引社会资金，又能提高 PPP的科学性和专业性。所以，地方政府可以以政府的信誉来换取社会团体的资助，并按财政收入的多少来资助公共工程。项目完工后，以公司的运营收益为担保，向社会团体申请资助，以加快棚户区改造项目的资金筹集，加快项目进度，惠民利民，维护政府声誉。

（三）完善相关规定，优化审批流程

目前国内尚无专门的项目融资法律来规范和约束项目融资，这种情况已经成为当务之急。我国的立法机关是全国人大和人大常委会，具有至高无上的立法权。其完全可以结合我国国情，通过借鉴国外有关项目融资的立法经验，制定并发布相应的法律法规，使项目融资业务的运作更加有法可依。通过这种方式的处理，一是可以明确双方的权利和义务，从而有效地保障当事人的合法利益；二是各方在进行合同协商或合同签订时，能够依据我国有关项目融资的法律规定，为协商的结果做出合理性解释和保障；三是如果项目发生了冲突，双方可以按照法律规定来解决，比如通过协商、仲裁、起诉等，从而找到解决争议的方法。

（四）充分发挥PPP融资模式的优势，提高社会资本的资金回报率

充分发挥ppp融资模式的优势，并且ppp模式运作模式时，积极运用国家开发银行作用，充分发挥国家开发银行的特色，大力推进开发银行的金融机制，不断优化棚户区域改造业务，让其逐渐成为可持续发展项目，从而提升社会资本的回报率，在提升ppp融资项目的可持续发展中，可以从金融主体的先天优势，积极联合发改委、住建部等相关部门，并结合当地政府制定相关的补偿协议、风险分担政策，从而减少投资资本的风险，并且为投资企业创造出更加有利的环境。在ppp融资模式开展期间，积极邀请专业的知名专家，对于棚改区内进行回报率、风险评估，从而运用评估结果进行宣传，从而获取资本的积极投资。

结束语

本文通过对PPP模式及其在国内外应用的理论研究发现，随着近年来我国PPP模式的加速推进，PPP模式在棚户区改造项目中逐渐得到应用，成功案例和研究成果也逐渐增多。但在有些小城市，几乎没有关于PPP项目的研究。因此，本文以PPP模式在棚户区改造中的应用为研究对象，分析了青岛市现有的棚户区改造融资渠道，阐述了青岛市棚户区改造实施PPP模式存在的问题及对策，以期有效解决亟待经济发展的中小城市棚户区改造的资金困难，同时为政府部门和私营企业的决策提供一定的参考。

参考交献

1.陈娟，“浅谈PPP融资模式在棚户区改造中的问题和解决对策”，《财会学习》，12卷次，13期次。

2.郝晓虎，“县域城市棚户区改造项目PPP融资模式研究”，太原理工大学,2018。

3.任福波，“蒋锋.关于县级棚户区改造项目PPP融资模式的探讨研究”，《居舍》，2018(15):187+195.

4.王思晨，“棚户区改造项目的PPP融资模式分析”，《企业改革与管理》，2019，20卷次，11期次。

5.盛熠，“PPP模式在棚户区改造融资中的应用探讨”，《征信》，2021，23卷次，1期次。