浙江舟山群岛新区海岛特色山地保护与开发利用新探索

浙江舟山群岛新区海岛特色山地保护与开发利用新探索

王巧云,杨旻炫

舟山市城市规划设计研究院有限公司 浙江 舟山 316000

[摘要]山地既是一个自然地理概念，又是城市建设过程中的重大影响因素。位于浙江省的舟山群岛新区兼具丘陵山区和沿海平原的特点，形成了特色海岛丘陵地貌。本文以舟山群岛新区为研究对象，通过对海岛山地利用背景与现状（城市发展条件、本底开发潜力、制约开发瓶颈、开发现状）的介绍，结合国内外优秀山地城市案例（旧金山、香港、重庆），建立山地空间分区划定体系（分区划定目的、囊括划定因子、明确划定标准、修正划定细节），并提出山地空间分区引导策略（生态保育区、生态缓冲区、城镇建设区），从而对舟山群岛新区下一步山地空间保护与开发利用提供新的探索。

[关键词]山地开发利用，生态保育，海岛山地城市，浙江舟山群岛新区

舟山是个独特的群岛型城市，具丘陵山区和沿海平原的特点。近年来随着舟山群岛新区城市化进程飞速发展，城市建设用地面积不断扩大，中心城区的自然山体不断被破坏。由于山地独特的自然环境和地形地貌特征，生态环境较脆弱，容易受到破坏但恢复较为困难。因此如何平衡山体保护和城市建设的关系，建设具有舟山特色的海岛山地城市环境受到越来越多的关注。

1海岛山地利用背景与现状

1.1优良的城市发展条件

舟山2011年设立为国家首个群岛新区，近年来社会经济呈快速增长趋势，海岛陆域面积逐步扩大，建设用地面积也逐年增加，但距离省级下达建设用地规模指标仍有差值，因此具备良好的山地空间开发利用的社会和经济条件。

1.2夯实的本底开发潜力

（1）地形

舟山群岛地质构造属闽浙隆起地带的东北段，为海岛丘陵地貌。本岛地势东南部较高，南北两侧倾斜，本岛最高点为黄杨尖，海拔503.6米，全市最高峰为桃花岛对峙山，海拔544m（图1）。

（2）水文

舟山群岛为独特的海岛气候——北亚热带南缘海洋性季风气候。舟山市境内河流全部为独流入海小水系，水库多为中小型水库。

（3）耕地

舟山群岛现有耕地面积为2.57万公顷，近五年呈缓慢下降趋势。经过监测，舟山市农田土壤环境质量较好，均可达标。

（4）森林

舟山群岛全市森林覆盖率为47.89％，林木绿化率51.66%，主要分布在丘陵山地、平原等地区。全市森林资源保持稳定增长态势，未成林造林地、宜林地等减少。

因此具备开发利用的生态和自然资源条件。

1.3多重的制约开发瓶颈

（1）山地开发的政策引导弱

长久以来，舟山市城市土地扩张手段多为填海造田，对于山地的开发利用观念浅薄，开发手段较简单直接。目前也较缺乏针对性、系统性的相关政策文件以及上位规划引导，使在山地开发的途中缺少理论依据和支持，发展滞缓。

（2）山地本身的建设难度大

相较于平地，山地地形复杂、地貌特殊，本身高程、坡度、坡向等特性对山地建设形成天然抗力，对开发成本和工程技术条件有较大要求。

舟山境内地质构造复杂，主要地质灾害类型为崩塌、滑坡、泥石流。主要灾害性天气主要有大风、热带气旋（台风）、海雾和干旱等。山地开发过程中必然会对山体进行改造，可能会增加崩塌隐患，同时由于季节性台风导致的强降水，增加滑坡和泥石流的发生概率，因此影响山地开发进程。

（3）山地空间已被占用情况多

目前山地利用现状中被占用的空间很多，除了传统的农田、民居外，还有一些例如宗教（寺庙）、军事、气象等特殊用地形式，对后续规划利用增加难度。

1.4独特的海岛开发现状

当前，舟山群岛新区现状山地利用的方式主要有（图2）：

（1）浅山岙间搭建农居、建造独栋住宅，合理利用地形地貌，形成舟山特色山地建筑群。

（2）建造市政公共设施，如电力塔。

（3）建设郊野公园，充分利用自然山体与水体景观，为居民提供休憩场所，成为城市重要景观。

（4）寺庙、公墓等特殊用地。

（5）山体整体移除，主要移除对象为被建成区包围的微小山体。

2国内外山地城市案例借鉴

2.1国外山地城市案例——旧金山

旧金山位于美国西部，面积121.73平方公里，三面环水，环境优美，是一座山城。截至2018年年中，人口为88.3万人，是人口密度第二的美国大城市。

（1）城市天际线

从整体上看起伏的地形构成了旧金山城市轮廓线的基础，自然的地形地貌不仅形成旧金山优良的气候条件，而且成为欣赏旧金山城市风景的重要组成部分（图3）。

通过城市天际线感知建筑群与山体的关系，对城区内的五片高地的建筑尺度进行了控制性说明，形成 “低层小尺度的老建筑与高层挺拔的塔式建筑之间有着协调的平衡的良好关系”。

（2）城市道路交通体系

旧金山的道路系统呈现“山地城市＋方格网道路系统 ”的景象。在城市地图上每—条道路都是横平竖直的，但其实道路的坡度都是相当的大，最大坡度达到31.5°

主城区机动车道路间距为100至150米，路幅—般在9-12米之间，主要靠单行线。

（3）特色街道——九曲花街

该街本来也是一条直行路，但该街由于过于陡峭危险，容易产生交通事故，最终改建为9个S形弯道坡路，每个转弯旁都种着各种名贵花卉（图4）。

该设计旨在利用长度换取空间减缓沿线的坡度大小（27%），整条花街长180米，直线路段长125.7米，并且用砖块铺成的路面增加摩擦力，起点标示着最高限速8km/h。

2.2国内山地城市案例——香港

香港位于中国南部、珠江口以东，区域范围包括香港岛、九龙、新界和周围262个岛屿，是世界上人口密度最高的地区之一。

香港地形主要为丘陵，最高点为海拔958米的大帽山。香港的平地较少，约有两成土地属于低地，主要集中在新界北部，是由河流自然形成的冲积平原；其次是位于九龙半岛及香港岛北部，从原来狭窄的平地外扩张的填海土地。

（1）现代工程技术山体开发

港岛的半山区和山顶区，早在20世纪初叶便已颇具规模。自1960年代随着维多利亚港两岸金融贸易中心的发展与集聚，城市空间逐步向九龙山山麓、观塘及荃湾填海区以上的山体拓展，建筑成一系列的住宅群。现代工程技术使这些山坡地获得了有效的平整和利用，愈来愈多高耸入云的大型建筑物，屹立在山体的斜坡上。

（2）特色交通——中环至半山自动扶梯系统

中环至半山自动扶梯系统由香港政府兴建，原意是为方便半山区居民往来中环商业区，并舒缓半山区狭窄道路的繁忙情况，现为世界上最长的自动扶梯系统，全长800米，垂直差距为135米，由有盖行人道和天桥、20条可转换上下行方向的单向自动扶手电梯和3条自动行人道组成。完成整个旅程需时20分钟，系统免费使用，每日使用人次约为4万人次（图5）。

2.3国内山地城市案例——重庆

重庆地处中国内陆西南部，长江上游地区，海拔高差2723.7米。境内山高谷深，沟壑纵横，山地面积占76%，丘陵占22%，河谷平坝仅占2%，主城区海拔高度多在168～400米之间。

（1）保持山体肌理

重庆城市是由覆盖山体的母城发展而来，母城与岸线间有较大的消落带却几乎没有滩涂平地，建筑簇拥在山体上，体现了典型山地城市的层次化空间和三维化肌理。在没有刻意规划破坏的情况下，这种层次化和三维化肌理在城镇的更新发展中能始终保持并表现出稳定的空间组织和秩序性，体现出山地城市、山地建筑的特色。

（2）特色交通——立体交通体系

重庆城市街道随地形变化而变化，形成上升、下沉和地面层相互穿插结合，平面交通和垂直交通相结合的立体交通体系。同时随着科技的发展，轻轨、地铁、缆车、电梯、过江索道等呈现出多样化的崭新面貌，形成了顺应自然、跌宕起伏的格局和错层筑台、架空攀岩等空间形式，街道建筑、空间、环境相互融合共生，组成具有强烈地域特色的城市街区（图6）。

3海岛山地空间分区划定体系

3.1分区划定目的

山地空间形态风貌复杂多变，在空间上明确界定各类分区的用地范围，便于分类、分片管理和后续规划管制措施的落地和具体项目的分期实施。

资源与环境的保护和城乡发展并非完全对立的关系，分区体系应在分区类别的设定上充分考虑保护和利用之间的协调关系，在生态优先的原则下，选择用地条件较好、对资源与环境感染较小，与城市未来发展需求和只能相吻合的区域用于引导城乡建设发展。

3.2囊括划定因子

山地空间不仅仅是自然地理空间，更与社会人文等紧密相连，需通盘考虑其所有相关影响因素，因此将从城市社会经济、地形地貌、气候环境、耕地土壤四个方面确定划定因子。

（1）社会经济

山地开发需符合城市经济发展要求和土地利用趋势预留用地，这与国土空间规划中的城镇开发边界相吻合。城镇开发边界是指可以集中进行城镇开发建设、完善城市功能、提升空间品质的区域边界，是允许城市建设用地拓展的最大边界。

（2）地形地貌

山地开发利用的首要原则为生态优先，即保持山体稳定、保证生态功能不受破坏，主要影响因子即为山体高程及坡度。

（3）气候环境

1、气候水文

水环境与人类生活息息相关，尤其舟山群岛新区作为海岛城市，缺乏淡水资源，需保护饮用水库、保证饮水安全。

2、生态系统

舟山群岛新区拥有丰富的鸟类资源和国家、省重点保护动物，需要保护其活动栖息地不受城市建设的破坏，保证生态功能完整、保持生物多样性。

3、地质灾害

山地空间易存在着水土流失、山体滑坡等地质灾害，因此需要保持水土、密切关注地质灾害点。

国土空间规划通过明确多项生态重要功能的区域，叠加多种生态环境敏感脆弱区域的评价办法，划定了生态保护红线，涵盖以上多项环境影响要素。

（4）耕地土壤

耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地保护的重中之重。国土空间规划划定了永久基本农田，保持保证耕地数量、质量稳定。

因此，依据上述划定因子，划定山地空间保护和利用分区的主要依据为：高程、坡度、陆域生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界（即三条控制线）（图7）。

3.3明确划定标准

（1）高程

山体高程100米以上为生态敏感区，不适宜进行开发建设，需进行管制保护。

（2）坡度

坡度大于25°属于的山体陡坡地，除城市绿地系统外，不适宜作为城市建设用地。坡度小于等于25°、大于16°的山体属于中坡地，城市和工厂建筑的布置受到限制，一般应采取阶梯式规划布局。坡度小于等于16°的山体属于缓坡地和平坡地，城市建筑和交通线设置基本不受影响。

（3）陆域生态保护红线

生态保护红线内的山体应依据国土空间规划的相关监管要求。

（4）永久基本农田保护红线

依据国家相关要求，永久基本农田保护红线的耕地禁止建设行为。

（5）城镇开发边界

依据国土空间规划，城镇开发边界内可进行相关城镇开发建设。

综上所述，通过对各项划分要素和标准的归纳整合，将山地空间分为三类（图8）：

①生态保育区：山体高程大于100米，坡度大于25°，且位于陆域生态保护红线或永久基本农田保护红线内的山地空间。

②生态缓冲区：山体高程小于100米，坡度小于等于25°、大于16°，且均位于陆域生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界内的山地空间。

③城镇建设区：山体高程小于100米，坡度小于等于16°，且位于城镇开发边界内的山地空间。

3.4修正划定细节

在3.2和3.3理论依据划分的基础上，根据城市发展需求及其他限制因素（如省、市级公益林、农村宅基地、地质灾害点、历史文化名城保护等）对分区边界进行进一步修改，例如：

（1）竹山位于定海西面，为纪念鸦片战争定海保卫战而设立的竹山公园，是浙江省爱国主义教育基地。 公园内辟有“百将题碑”碑林，镌刻张震、迟浩田等30余位将军题词手迹。 沿公园石阶逶迤而上，山顶为景区主要部分，亦可鸟瞰定海城全貌，鸦片战争纪念馆、三忠祠、定远古炮台、纪念雕塑和阵亡将士墓等均位此处。因此，竹山具有很高的历史文化和社会爱国主义教育价值，应纳入生态缓冲区。

（2）鼓吹山位于临城北面，洞岙、绿岛、荷花三社区交界处，长2公里，宽0.7公里，海拔165.9米。作为东西快速路临城段的入口，鼓吹山能够提供城市初印象。此外，作为临城城区的北面山体，鼓吹山也承担了城市背景的生态功能，因此，鼓吹山具有很重要的城市生态景观功能，应纳入生态缓冲区。

通过对具体山体情况进行具体分析，使得每一个分区的划定拥有更为科学的依据，有利于精确地进行下一步工作。

4海岛山地空间分区引导策略

舟山群岛新区拥有特殊的海岛山地风貌，对这些资源的保护也应该是从各资源特征出发的切实保护，需充分考虑保护对象的不同特征，制定相应的保护措施。

根据划分的依据及对未来保护和建设活动的具体落实要求，通过资源与环境保护政策、人类活动管理政策、建设活动管理政策三个方面进行管制政策的制定。

4.1生态保育区——保护为主，城市重要的山地景观

(1)资源与环境保护政策

1、除去林相改造、科研调查、管理监测目的外，禁止其他一切森林砍伐活动，保持稳定的群落。

2、鼓励采用科学手段进行以提高植物群落稳定性和丰富植物景观为目的的林相改造、林相改造应优先选用乡土树种。

3、对自然灾害或其他因素引起的病害、虫害及干枯、倒伏等进行养护管理。

4、保护野生动物资源，加强野生动物科研监测及保护力度，尽快建立详细的野生动物调查档案，为保护提供更为科学的依据。

5、严禁狩猎，杜绝任何滥砍滥伐等破坏栖息地植被的行为，在野生动物栖息地内限制人类活动，维护动物多样性。

6、加强地质灾害区监测，禁止在采空、塌陷、地震断裂带影响区域内建设临时或永久性设施、工程。

7、严密监测土壤侵蚀状况，对水土流失灾害发生敏感区提高植被覆盖度，预防可能发生的灾害。

8、禁止开山采石采矿、取土等破坏山体地形地貌及生物资源的活动，已取得开采及施工许可的应立即由相关部门依法予以回收，立即停止开采及施工活动。

9、优先在本区内对山体破损面进行整治恢复，整治应以生态性恢复治理为主要手段，尽快恢复景观风貌。

10、在与城市中心区关系密切的地区，应严格空间管制，避免山地空间的进一步退缩，加强热岛效应防护。

11、对于现状生态条件有待改善、但生态意义重大的生态廊道地段，应采取严格的保护及抚育措施，充分发挥生态连通效应。

(2)人类活动管理政策

1、区内允许管理监测、科研考察等以研究和保护为目的的活动。

2、区内允许较低强度的游览活动，但应在相关规划中划分明确的游览分区，严格限制游览活动区域。

3、游览活动宜依据现有道路系统展开，避免因新道路的建设而造成资源破坏导致生态斑块的加速破碎。

4、区内允许现有经济林、果园等区域正常的生产活动；对于非基本农田保护区域内的耕地，应逐步实现退耕还林。

(3)建设活动管理政策

1、除非项目重大且需在本区修建，原则上禁止在本区修建铁路、机动车道路、停车场等交通设施。

2、在本区内修建连续长度超过2公里的铁路或道路红线宽度在30米以上的道路，应采取涵洞或高架工程形式；否则需在交通线上方设置连续两侧的生态廊道。

3、除游步道、风雨亭、座椅等必须要的构筑物游览设施外，禁止在本区内建设其他旅游建筑，特别是以商业盈利为目的的建筑。

4、本区内原有城市建设应制定拆除或搬迁方案，破坏环境、景观的设施应尽快搬迁；市政公用设施至设计使用年限后不得重建。

5、本区内的原农村居民点应依据有关规划制定搬迁方案并逐步实施，确需在原址改造的，改造后的居民点规模不应超过原有规模。

6、已签订土地使用权出让合同，但对生态环境影响较大的建设项目由是土地主管部分依法收回用地并给予补偿。

7、电线塔架、通信基站等市政工程建、构筑物应避免在本区内建设。

4.2生态缓冲区——限制开发，接近自然的游憩体验

(1)资源与环境保护政策

1、本区处于森林茂盛地区与城乡集中建设地区的中间地带，对于整体的水土涵养能力和生物多样性维护具有重要作用，因此应保存并抚育区内现有林地板块，禁止除林相改造，科研调查目的外的森林砍伐活动，使本区森林覆盖率得意保持和提升。

2、鼓励通过科学手段进行适当的林相改造以提高植物群落稳定性，更好地发挥生态效益。

3、保持山林地与河流水系源头之间的自然生态空间完整、连贯、保护水资源的自然循环过程。

4、加强地质灾害区监测，禁止在采空、塌陷、地震断裂带影响区域内建设临时或永久性设施、工程。

5、严格保护耕地特别是基本农田，严格规范基本农田占用审批，保证基本农田数量与质量占补平衡。

6、严格管理开山采石采矿、取土等活动，处于舟山市划定的采石场集中开采区外的采石场，应立即关停；处于集中开采区内的采石场，根据城市规划发展、重要基础设施建设等具体情况逐步关停。

7、在本区内对因采矿、道路及设施建设活动造成的，或因各类建设用地搬迁、拆除后遗留的山体破损面，应积极进行整治恢复。

8、对于具有良好的山水风貌和宜人的自然空间格局，或处于城区之中具有较好自然环境的地段进行生态游憩活动开发建设时均应以保护当地的地形地貌整体格局，生态及乡土景观特色为基础。

9、部分生态游憩建设距离河流、水库等水体较近，任何游览及服务设施建设、游览活动开展前均应设置完善的污水排放管网系统，保证周边水体质量不受破坏。

10、在进行建设方案设计及施工过程中，应尽可能保护现存的林地斑块、池塘湖面，并将其作为特色的环境景观要素在方案布局中予以体现，实现生态与景观效果的双赢。

(2)人类活动管理政策

1、区内允许管理监测、科研考察等必要的以研究和保护为目的的活动。

2、区内允许适度的游览活动，但应对所开展活动的类型、强度进行控制，避免对生态资源及环境造成破坏。

3、区内允许正常的农业生产活动。

4、游憩活动区内鼓励公众的日常户外活动、闲暇出游、旅游休闲。具体游憩活动类型与强度应与所在区域的管理性质相符（如森林公园、风景名胜区等）

5、除旅游活动外，休憩活动区内及附近居民正常的生产、生活活动应受到保护。

(3)建设活动管理政策

1、允许建设交通设施，市政公用设施、绿地、公用、游憩设施等城市建设内容。

2、允许在进行严格的环境影响评价及视觉影响评价的基础上，开展其他用地类型的城市建设，建设选址应科学合理，限制城市建设总量，采用小规模、组团化的建设模式，避开生态、视觉敏感地段，并严格控制水、大气、固体废弃物对环境的污染，确保区内生态系统的连通及景观环境的优化。

3、本区内的村镇建设用地可依据有关规划制定相应的集中、撤并及调整方案，但应严格控制建设总量，并在具体建设方案合理布局中避免对现有优良的生态环境与资源造成破坏。

4、对于集中性的游览体验及设施服务区域，可按游览性质与服务对象分为城市山地游园游憩服务区和郊野公园游憩服务区。允许建设的类型应与所在区域的管理性质和等级相符合，禁止地产开发类项目建设。

5、游憩活动区建设项目准入制度：应从保护空间资源、实现可持续发展的角度出发，对郊野公园游憩服务区内的开发建设和项目设置设定相应准入门槛，优先准入能体现舟山景观特色，对自然资源干扰较小，有益于实现生态效益社会效益及经济效益多赢的开发项目。避免低质重复建设，避免与舟山城市气质不相符的新、奇、特项目。

6、郊野公园游憩服务区允许适度建设游憩服务设施及开展游览活动项目，如垂钓、采摘、体育活动项目等。

7、郊野公园游憩服务区实行建设总量控制：游憩服务设施用地占总用地比例不超过20%，游憩服务设施用地的平均容积率不应超过1.0。

8、具体的建设方案应合理组织规划布局，与地段地形及景观环境有机结合，减少环境扰动、降低建设成本。游憩服务建、构筑物的尺度、风貌、色彩应同周边环境相协调。

9、对于城市山地游园的游憩服务区，其建设内容应充分贴近公众日常需求，建设健身、文体活动、儿童游乐、植物观赏等游览内容，为市民提供深入体验山地魅力的休闲环境。

10、游憩活动区内应按规定设置防火、卫生、环保、安全等设施和壁纸，维护游览秩序。

4.3城镇建设区——控制强度，海岛特色的山地建设

由于城镇建设区位于城镇开发边界内，对人类活动不进行额外限制，因此只通过资源与环境保护政策、建设活动管理政策两个个方面进行管制政策的制定。

(1)资源与环境保护政策

保留建设用地外自然区域的植被、水体、地形地貌特征不受破坏；尽可能保存城市内部小尺度丘陵、山体、水面等自然开放空间，形成山海城景相融的空间意象，并尽可能使这些自然区域互相连通。

(2)人类活动管理政策

1、本区内允许正常的城乡建设活动和组团化的开发。

2、本区内的管理边界不等同于建设用地范围，实际建设用地应结合城市和村镇统筹发展的实际需要在本区内选择落实，建设用地占总用地比例不宜超过70%

3、原有滨海村落，岙间村落，应尽可能保持原有的村落格局及建筑风貌：如确需要更新改造，只能以改善当地居民生活条件为目的，在改造过程中也应加强保留能代表舟山海岛特征的风貌意向。

4、具体的建设方案应合理组织规划布局，与地段地形及景观环境有机结合：建筑物的尺度、风貌、色彩应能体现舟山特色并同周边环境相协调。

5结语

山地的开发建设对生态自然环境的可持续发展具有较大影响，因此需通盘考虑山地本底条件和人类建设活动等所有涉及到的所有因素，对各项因素归纳总结，结合国土空间规划相关要求，确定影响因子和规模，建立分区划定的标准和模型，并将分区成果与现实情况相结合进行细节修正，以确保分区的科学合理性，最后提出各个分区的各项管控要求，实现山地资源的可持续利用。

舟山群岛新区以新型城市化为方向，以创建全国文明城市为抓手，加快建设品质高端、充满活力、独具韵味的海上花园城。建设舟山群岛新区特色海岛山地城市景观，对山地资源进行合理的保护与开发利用，有效拓展城乡建设用地空间，优化用地保障机制，为舟山建设海上花园城市提供新路径。