优化营商环境视阈下政府与市场的法律边际

优化营商环境视阈下政府与市场的法律边际

王江城

华东政法大学济法学院

摘要：营商环境是国家经济实力的重要体现，良好的营商环境需要市场和政府的共同作用。当下的营商环境中，政府与市场的关系还不够协调，市场对于资源配置的决定作用，政府合理的宏观调控作用还未得到充分发挥。因此，要探明政府与市场互动的理论根源，厘清政府与市场的边界，在尊重市场规律的基础上，降低政府交易成本，建立服务型政府，健全营商环境的法律体系，对市场失灵部分进行合理干预，促进政府与市场的良性互动，优化营商环境。

关键词：政府与市场  法律边际 营商环境

一、引言

经济的持续发展和社会的不断进步需要社会资源的合理配置。市场和作为经济活动最重要调节器的政府之间的选择，是基本的经济选择。党的十九届四中全会强调了，要“厘清政府和市场、政府和社会关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。营商环境作为国家综合经济实力的核心，既包括了地理区位、资源禀赋、基础设施等有形的硬设施，也涵盖了政务服务、制度规则、人文法律等无形的软环境。但究其本质，优化营商环境是要因地制宜，因时制宜，在一个动态优化的路径中去审视和确定政府和市场的有效边际，促进政府调控和市场机制良性互动，促进社会经济的可持续发展。

二、市场与政府的关系理论

（一）经济自由主义

经济自由主义理论发端于启蒙时代，是古典自由主义中的经济部分，以个人财产和契约自由权利为理论基础，假设个人经济活动是建立在最大化的自我利益之上，“看不见的手”让他们在没有任何限制之下行动将产生最佳的结果，自发秩序则提供了最低标准的正义。[1]因此，经济自由主义主张政府对市场经济的干预应降至最低，正如一个“守夜人”的职责。但同时其并也不反对在市场利润不足以覆盖投入费用，且这种差距无法由市场弥补时，由国家提供一些基本的公共财产。

第二次世界大战后，布雷顿森林协议的签订使得国际货币渐趋稳定，全球化成为不可逆的发展趋势，经济自由主义出现了新的发展。新自由主义认为政府主导的贸易保护主义和发展计划在经济上是毫无效率的，强调对政府公共职能更严格的约束，即弗里德曼所说的“政府的扩张超越其最小的（公共产品）功能，则损害了资源的有效利用，阻碍了经济发展。[2]”

（二）凯恩斯主义

1929—1933年席卷世界的经济大危机暴露了自由放任市场的弊端，也打击了经济自由主义长期以来占据的主导地位，以凯恩斯为代表的凯恩斯主义理论也开始崭露头角。凯恩斯认为总体的经济趋向会制约个人的特定行为，因此要在总体上平衡供给和需求。考虑到市场自身存在的缺陷，政府应当进行适当的干预，通过倡财税政策和货币政策引导投资与消费，从而达到经济稳定和充分就业的目标。[3]而为了解释20世纪70年代美国和部分欧洲国家经济出现的“停滞性通货膨胀”现象，约瑟夫·斯蒂格利茨等人借鉴了第二代新古典主义经济学的分析框架，对凯恩斯主义进行了新的发展，在承认存在政府失灵的情况下，他们仍坚持从社会公平层面出发，需要政府进行适当干预。

（三）非市场失灵理论

查尔斯·沃尔夫在《市场，还是政府》中指出，支持市场的观点是以理想化的完全竞争市场模式为基础的，而支持政府的观点则是建立在明智、高效、人性化政府模式基础之上的，忽视了公权力腐败、权力寻租的情况。非市场失灵理论的提出并不是为了单纯论述政府的缺陷，而是对市场失灵理论进行平衡，更全面客观地评价市场和政府的关系。市场和政府之间的选择是复杂和多方面的。这种选择通常不是单纯地选择市场或政府，而是两者不同组合之间的选择，以及某种资源配置模式的不同程度之间的选择。[4]这种非二元对立的政府与市场关系也成为现代政府与市场关系的主流，为分析营商环境下的政府与市场边际提供了理论基础。

三、营商环境下政府与市场的定位

（一）市场的作用和市场失灵

市场机制是在相应的市场环境中利用价格、供求、竞争等多重要素之间的相互作用，发挥推动经济运行和资源配置的机能。市场机制本质上是市场诸要素功能相互结合、相互作用的过程。市场机制通过引导消费和生产，通过竞争鼓励创新，通过市场反馈信息、风险机制提示风险等实现资源的最优化配置，在市场经济的运行中具有非常明显的优势。我国从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变过程中，从党十四大提出的市场在资源配置中的基础地位，到党的十八届三中全会中强调的市场在资源配置中起决定性作用，市场的作用越来越受到重视。党的十九大再次强调了市场在资源配置的决定性作用，资源配置要依靠市场上的价值规律、供求关系等原则来进行的，从而使得资源的效益最大化，提高生产力发展水平，促进经济发展。而营商环境下，市场的作用确实得到了更好地凸显，其中价格机制所突显出来的功能尤为显著。从一方面来说，在竞争领域价格市场定价的层面之上，从更深层次的角度推动石油、水以及电信等领域的深层次改革。从另外一个角度而言，价格机制则广泛的包含了不同种类型的价格体系。

但是，这并不代表市场是万能的。由于垄断、信息的不完全和不对称、公共产品供给不足、负外部性等因素，市场发挥其作用时亦具有局限性。在营商环境下，市场失灵的情况仍难以避免，例如，以垄断为代表的效率性市场失灵，垄断者利用自己在市场上的优势地位，即使不改进产品、改善服务也一样能从中获利，牺牲消费者的利益，也阻碍了技术的创新，经济的进步，还有因经济发展而产生的负外部性，如环境污染问题，以及从广义上导致分配结果不公的公平性市场失灵等。

（二）政府的作用和政府失灵

市场分配的缺陷，以及其实际或潜在的效率缺陷，常常导致对能够产生公平或更有效率结果的非市场干预的强烈愿望。[5]从一定意义上说，是市场失灵的客观存在催生了政府干预和政府职能。伴随着政府和市场关系的博弈，营商环境的优化，政府在经济领域中的职能发挥也愈加广泛，通过经济调节、市场监管、社会管理等手段弥补市场调节的不足和缺陷，以维护社会稳定、保障社会公平以及提供社会保障等领域。例如，2019 年新的《证券法》出台，就是在在深入分析证券市场运行规律并总结科创板试点注册制经验的基础上，确立了我国资本市场证券发行注册制度的全面推行。这一举措体现了政府尊重市场规律，促进证券市场向市场化、法治化、国际化方向发展的决心，而其中大幅提高对证券违法行为的处罚力度，建立上市公司股东权利代为行使征集制度，扩大信息披露义务人的范围，强化信息披露要求则能有效防控市场风险，提高上市公司质量，切实维护投资者合法权益，促进证券市场服务实体经济功能发挥，体现了政府职能的合理运用。

然而，应当看到的是，政府虽然能够对市场失灵予以调整和弥补，但其干预亦不是万能的，在干预市场的过程中也存在失灵的可能性，政府对于经济的干预仍然存在很多不成熟的干预。[6]即坦茨如所言：“在现实世界中，不仅存在市场失灵，也存在政府失灵，而且后者对社会的影响比前者更大。”政府干预市场通常存在缺陷。政府干预失灵首先表现为公共产品供给的低效。随着背景变量的变动，如国民收入水平的提升，税收政策的变动，当全体居民的可支配收入增多，整体经济产出增加时，将会促进和允许非市场产品和活动的增加，并对其提出更高的要求，比如公园、绿化的要求。而其低效的原因则更为复杂，包括政府对成本和收益的考量，地方政府执政理念的落后，以及信息公开制度，听政于民政策尚未形成一种日常的长效机制等原因。

政府失灵还体现在公共政策的失误上，公共政策应当体现公平公正、科学民主。但是在实际过程中，每一项工作都是由个人做出的，因此，可能因决策者立场不够坚定、判断不够客观，或者决策过程中论证不够科学、民主不够充分、议程不够规范等主客观因素而导致应然与实然上的差距，甚至会有明显的弊大于利的后果。

总而言之，政府干预对经济发展的影响巨大，如若干预不当，则有可能极大损害市场经济的发展。政府干预的肆意性、权力带来的腐 败性和不公性对市场经济产生的不良影响，不可谓不严重。因此，政府的干预行为应当受到必要限制，即使其出于良好的意图。

三、营商环境下政府与市场的边界互动

（一）政治学视角下的互动分析

在充分认识了政府与市场关系的复杂性和营商环境下政府与市场的职能和缺陷，如何理解处于不断变化当中的市场和政府的互动关系，一直是学界讨论的重点。

如果从学理角度出发进行区分，政府与市场关系的互动虽然可以形成强政府与弱市场、强市场与弱政府、弱政府与弱市场、强政府与强市场等不同理论组合，但就中国自身改革开放以来，所涌现出来的政府与市场关系演变的丰富实践，却很难运用以上某一种理论组合进行单一化的分析。就此，学者们从不同的角度进行了政治学的分析。从权威和交换的结构角度，有学者认为政府与市场两者之间既有冲突层面也有统一的层面，“政府不能取代市场的资源配置的基础作用，市场更不会承担公共政策的制定功能; 政府运行过程中产生的政治权威与市场运行过程中产生的经济权威存在着利益冲突，会出现控制与反控制的互动过程”。[7]因此，在实践中对政府与市场的功能选择不应该交叉错位，而应该在区分边界基础上实现两者有机复合配置。在此基础上，有学者进一步进行了区分，区分了市场活动的微观和宏观两个层面: 政府应该针对不同的层面采取不同的针对性措施，即“在微观经济层面政府应当采用消极的方式进行管理，即政府应当制订一套严密的法律并且严格地执行法律，防止经济个体在市场环境中追求自身利益时损害他人和社会的利益。在宏观层面政府应当采用积极的方式进行管理，即政府应当通过制订和执行公共政策在整体上引导和调节市场经济的发展方向，力求使市场经济的发展有利于社会公平，使所有社会成员受益。无论是微观层面，还是宏观层面，作为市场经济的整体活动而言，从我国现实情况来看，政府与市场关系互动的效果很大程度上取决于政府自身职能的转变程度，所以就有学者指出: “政府与市场的互强格局，要求政府摒弃‘一元本位’的权力逻辑，从市场发展的客观要求出发实现责任重构。政府的主要着力点应该在于为市场提供公平竞争的游戏规则和优质高效的公共服务，促进市场有序健康发展。”由此可以看出，合理处理政府与市场的互动关系，就是在政府与市场的边界逐渐趋于清晰基础上，依据不同类型经济活动的领域和内容，更好地发挥两者的长处和优势，建设有效而灵活的政府以及充满活力的市场。

也曾有学者结合我国政府职能转变实际提出了“企业化政府”概念，想要把经济活动中的竞争机制引入政府公共政策活动当中，以此打破政府的原有垄断局面。而对此，质疑的声音认为“企业化政府”的基础是经济领域和私人领域的“经纪人”理论假设，而政府属于公共领域，其行政改革的基础应该是基于“公共人”假设，即政府职能的转变，改革目标的实现应当是通过制度创新，建立起有利于行政人员‘公共人’特性觉醒的机制。[8]而以诸如民族地区的政府与市场互动关系而言，由于其特殊的经济社会发展情况和历史背景，在过去政府干预市场机制的现象比较严重，而为了推动民族地区政府与市场关系能实现良好互动，“应将政府与市场关系逐步调适到市场主导资源配置、政府辅助并服务市场的正常状态”[9]。类似的，针对我国广大的农村地区，也要界分政府与市场、农村社会组织之间的行为边界，在充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理的基础上，体现政府职能的‘兜底’特征。[10]由此可见，无论是对中国的何种区域以及何种领域，只要涉及政府与市场的互动关系，既需要有效的市场，保证市场作用能够充分发挥，推动经济活动充满生机和活力，同时也需要有作为的政府，政府应该保护产权，维持宏观稳定，克服市场失灵，因势利导地推动技术、产业、制度等结构的变迁，才能为市场创造更好的营商环境。

（二）经济学视角下的互动分析——交易成本的角度

美国经济学家罗纳德·科斯在《企业的性质》一文中提出了两个一直被经济学家所忽视的问题：一是既然市场能配置资源，那么企业为什么存在？二是为什么企业不发展到足以吞并整个市场、整个经济体系的规模程度？对此，科斯认为设立企业有利可图的主要原因似乎是，利用价格机制是有成本的。通过价格机制组织生产的最明显的成本就是发现相关价格的工作。而市场上发生的每一交易的谈判和签约的费用也必须考虑在内。后来科斯的交易成本的思想为威廉姆森所发展，概念变得更加的明晰。威廉姆森把交易成本定义为：是为了完成交易所必须的度量、交易谈判、订立交易合约、执行交易和监督违约的行为并对之制裁、维护交易秩序的各种费用的总和。交易费用被其分为两部分：“一是为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。”使得交易成本得概念可操作化。

由此进行分析，企业的存在是因为利用价格机制配置资源不是免费的，市场的存在同样说明由企业配置并不是最优的。在资源数量既定的前提下，是采用价格机制配置资源还是采用企业配置资源取决于两者相对成本的高低。根据“等边际成本”原则，资源最优配置的条件要满足利用市场价格机制配置的最后一单位资源的边际成本（交易费用），等于利用企业配置的最后一单位资源的边际成本（组织成本）。

同样的分析方法可以用来分析政府与市场的边界，选择一定的政府，通过发挥政府职能作用来获得一定的社会产品，就意味着必须放弃一定的市场机制的作用。选择一定的市场，通过市场机制的作用来获得一定的社会产品，就意味着放弃一定的政府职能作用。而选择政府还是选择市场取决于两者交易成本的比较。而政府与市场之间的这种相互替代关系可以用图1来进行直观的展示。从纯公共产品到准公共产品到私人产品，政府的交易成本不断下降，呈现出从左上方向右下方倾斜的形状。而市场的交易成本则不断上升，呈现出从左下方向右上方倾斜的形状。二者的交点为A点，即两者的边界点。从图1可以看出两者的交点一定在准公共产品的领域。

交易成本的边界理论跟传统经济学的市场效率的边界理论其实是统一的。后者之所以常常把政府与市场的边界点定在市场失灵点，就是因为在纠正市场失灵方面政府有交易成本上的四大优势，即斯蒂格利茨总结的：一是政府的征税权；二是政府的禁止权；三是政府的处罚权；四是交易费用的优势。同样政府活动也面临一定的交易成本，如果无限制的扩张，也会出现高交易成本的政府失败。它主要表现在于两个方面：一是政府对市场的干预未达到预期的目标，或者虽然达到了目标，但所支付的成本过高，收益与支出对比得不偿失；二是公共选择理论所强调的，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至会造成更大的资源浪费。原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率，表现在一是政府的政策偏差；二是政府政策的低效率；三是政府机构工作的低效率；四是政府部门的自我扩张；五是政府的寻租活动。

四、营商环境下政府与市场的边界界定

根据2019年10月世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》，我国营商环境总体评价在全球 190个经济体中位居第31位，并且连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。可见我国营商环境的优化是显而易见的，但是毋庸讳言，当前我国政府与市场的关系仍存在一定的不协调，有为政府和有效市场的作用尚未得到充分发挥，营商环境与国际一流水平还有差距。根据前文分析，从政府与市场关系的视角看，政府与市场在资源配置中都必不可少，建立市场经济体制必须找到政府和市场的最佳结合方式。在现代市场经济中，市场是创造社会财富的平台。要营造更加良好的营商环境，就要使市场在资源配置中起决定性作用，要实现高质量发展，增强国际竞争力，必须坚持全面深化改革，提升政府经济治理能力，促进营商环境下政府职能的转变，健全现代市场体系，强化法治环境建设，提高对外开放层次和水平，形成政府与市场关系的良性互动。

（一）合理的宏观调控

宏观调控是政府的重要功能，宏观调控的手段可以有经济手段、法律手段和行政手段，成熟的宏观调控应当以经济手段和法律手段为主，然而我国的宏观调控却常常表现为行政手段。一些地方政府为了实现中央确定的指标，一味地强调GDP优先，调控煤、电、油、运，行政色彩浓厚。其本质上是以宏观调控之名，行计划控制或行政之实，大力推行地方保护主义。 导致“宏观调控”往往成了政府直接干预经济的“幌子”，这不是宏观调控的正常状态，既削弱了宏观调控的有效性，也严重阻碍了市场经济体制的发展完善。

国家的宏观调控目标是促进经济增长、稳定物价、保持国际收支平衡、实现充分就业。而货币政策与财政政策是政府履行宏观调控职能的主要手段，财政政策是要通过改变政府购买力、政府转移支付水平、以及发行公债发挥调控作用，货币政策则是要公开市场业务、改变贴现率和法定准备金率体现调控政策。只有当币值通胀率、经济增长数、国际收支平衡、就业总水平超过一个经济大国的警戒线时，政府才会调节经济。为了避免宏观调控的任意性，必须建立并完善宏观调控的法律体系，尤其要明确宏观调控的主体、范围、手段、程序、法律责任等等。而凯恩斯把经济危机归咎于自由市场制度，主张通过国家力量纠正市场缺陷，说明合理的宏观调控是必要的。

（二）建立服务型政府

市场的有效有序运行以政府作用的正确发挥为基础，一个政府是否真正有为有用，不在于其管的有多少，而在于管的范围、方式及程度是否合理。[11]政府作用如果发挥不当，不但不能保障和促进市场发展，反而会阻碍营商环境的便利化。随着供给侧结构性改革的深入，政府效能不断提升，企业获得感明显增强。但是行政审批制度改革、收费清单建设并不到位，公平开放透明的市场规则尚未完全形成，导致营商环境便利化受阻，企业制度性交易成本偏高。因此，要加大减政放权力度。加快政府职能转变，积极打造服务型政府。将所有承担行政职能的事业单位全部纳入清单管理范围，通过完善负面清单管理、精简审批事项和审批流程，大力推动简政减到位，放权放到底。其次，提高政府服务效率。继续调整和清理不必要的行政审批项目，充分利用网络平台，推动审批便利化，尤其要提高为中小微企业服务机制的运行效率。最后，加强效能监察。加大对政府违约和政策不落实现象的问责力度，提高政府公信力。

另一方面，要素市场的不完善是因为存在行政性垄断。制度性交易成本的上升主要来源于制度供给的扭曲。土地、物流、融资、用能、用工等成本的增加从表面看是市场的问题，究其本质却是制度问题。因此，要完善要素市场制度，大力破除行政性垄断。必须进一步深化土地、劳动力、资本、技术等领域的要素供给市场化改革，着力提高要素供给的质量和效率，切实降低企业用地、用工、物流等方面的经营成本。必须进一步深化电力、石化、金融、铁路等领域的市场化改革，打破行政性垄断，将竞争性业务全面推向市场。必须严格落实公平竞争审查制度，防止地方排除、限制竞争，清理和废除阻碍全国市场统一和公平竞争的政策法规，治理地方封锁和保护主义行为，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

最后，作为制度性交易成本的重要组成部分，税费负担直接关系到企业的良性发展。营业税改增值税、结构性减税等政策的实施减轻了企业负担，增强了企业发展活力。因此，要继续深化税制改革，逐步提高直接税比重，推动税收法定化，优化总税收和缴费率。充分利用大数据技术，创新税收征管方式，提升税收服务效率，降低企业纳税成本。发挥积极财政政策作用，提高财政的资源配置效率和使用效益，加大普惠性和结构性减税力度，切实增强企业的获得感。

（三）健全营商环境法律体系

完备的法治环境是实现市场在资源配置中起决定性作用的重要基础，也是规范政府和市场行为，维护公平竞争、统一开放的可靠保障。建构政府与市场关系良性互动的营商环境，必须着力推动政府与市场关系的法治化，建立健全营商环境的法律体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设，为释放市场活力和创造力提供法治条件。一要补齐立法短板，完善营商法律法规。健全的法律法规是营商环境法治化的基本前提，必须完善土地管理、金融证券、反不当竞争等方面的法律法规，健全商事组织、商事行为等商事法律制度，并合理运用立法或司法解释，针对经济发展过程中出现的重大新情况、新问题，及时制定出台相应的法律或政策规范，尽量避免法律的空白漏洞、过时不适等问题。

同时要健全产权制度，完善社会诚信体系。产权作为一项排他性权利在市场经济的产品交换中有着重要的意义，是市场经济运行的基础，而政府以其强制力为保障，在建立产权秩序方面具有天然的优势。因此，政府必须进一步完善非公有制企业、农村土地等产权保护制度，健全商标权、专利权等知识产权的法律法规，建立防范企业合法权益受损的惩罚性赔偿制度，依法打击各种侵权行为，优化解决侵权和产权纠纷的司法程序，提高司法行政效率，降低企业维权成本。也要整合各类大数据平台，建立全国统一的社会诚信档案系统，健全信用信息采集、共享和应用，以及信用体系评价、异议处理等机制，完善社会诚信的监管体系，依法严惩失信行为，为优化营商环境提供信用保障。

五、结语

本文综述了政府与市场关系的传统理论，总结了营商环境下政府与市场的作用和缺陷，从政治学和交易成本的角度分析了政府与市场边界互动的理论基础，认识到政府与市场不是非此即彼的择一关系，而是二者之间的相互组合，即要通过合理的宏观调控，达到总揽全局的效果，通过简政放权，减少行政垄断，减轻税负，降低制度性交易成本，通过完善市场法律体系，健全产权制度，优化营商环境，促进经济水平的不断提高。

参考文献：

[1] 参见[英]亚当·斯密：《国富论》，唐日松译，华夏出版社2005年版，第45页。

[2] [美]弗里德曼：《自由选择》，张琦译，机械工业出版社2008年版，第20页。

[3] 参见[英]凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，陆梦龙译，中国社会科学出版社2009版，第341页。

[4] [美]查尔斯·沃尔夫：《市场，还是政府》，陆俊、谢旭译，重庆出版社2007年版，第149页

[5] 美]查尔斯·沃尔夫：《市场，还是政府》，陆俊、谢旭译，重庆出版社2007年版，第36页。

[6] 张勇、张忠友：《中国宏观调控的差异性与特殊性论析》，载《桂海论丛》2013年2期。

[7] 宋世明: 《从权威与交换的结构看政府与市场的功能选择》，载《政治学研究》1997年第2期。

[8] 参见张康之: 《行政改革中的理论误导———对在政府中引入市场竞争机制的质疑》，载《天津社会科学》2001年第5期。

[9] 李俊清: 《民族地区政府与市场关系的定位与调适》，载《中国行政管理》2010 年第11期。

[10] 参见郁建兴、高翔: 《农业农村发展中的政府与市场、社会: 一个分析框架》，载《中国社会科学》2009 年第6期。

[11] 田国强：《中国下一步的改革与政府职能转变》，载《人民论坛》2012年第5期。