国土空间规划实施监督体系建设思路

国土空间规划实施监督体系建设思路

卢彦静1张慧1姚颖祺2

湖北省规划设计研究总院有限责任公司1湖北省工程咨询股份有限公司2

湖北武汉 430000

摘要：我国国土面积广大，国土空间规划管理工作也越来越受到重视。国土空间规划监督实施工作是自然资源部门的一项重要工作。为实现国土空间规划实施监督工作信息化、精细化和高效化管理，实现了国土空间规划规划编制、审查、动态监测及评估预警的全流程闭环管理，极大地提高了国土空间规划评估预警和实施监督能力，全面提升了市级国土空间治理体系和现代化治理能力。本文首先分析系统框架设计，其次探讨整合创新建设实施监督体系的思路和建议，以供参考。

关键词：国土空间规划；监督体系；建设思路

引言

针对国土空间规划监测评估预警的相关研究主要聚焦于如何建立工作机制层面，而对监测评估预警理论与技术方法的研究缺失，是阻碍建立完善的国土空间规划实施监督体系的重要原因。以期为厘清监测评估预警工作本质、增强监测评估预警科学性提供理论与技术支撑，为完善国土空间规划体系、提升国土空间治理能力提供参考借鉴。

1系统框架设计

系统基于面向服务架构框架，在国土空间基础信息平台的基础上，针对国土空间规划动态监测评估的需求，分层次地对原有框架进行了完善。系统框架包括基础层、信息资源层、应用服务层、应用层以及门户层，两侧是保障系统运行的标准规范体系和安全运维保障体系。（1）基础层是系统建设的硬件和资源保障，将各类服务器进行虚拟化，形成虚拟化资源，合理、动态地为系统分配计算资源、存储资源以及网络资源。（2）信息资源层是系统运行的数据保障，主要包括了国土空间规划“一张图”数据库和空间规划动态监测评估知识库。“一张图”数据库包括现状数据库、规划数据库、管理数据库和社会经济数据库。知识库主要包括指标库和模型库，如，基本指标、特色指标、监测预警模型库和专项评估模型等。（3）应用服务层为应用层的运行提供数据服务和功能服务，主要包括数据服务、基础服务、定制服务以及监测评估服务等。（4）应用层是系统展示的窗口，通过交互界面实现了指标库管理、模型库管理、动态监测管理、定期评估管理以及及时预警管理。（5）门户层是系统对外服务的门户，主要包括规划和自然资源部门内网服务门户、政务服务门户以及互联网服务门户。

2整合创新建设实施监督体系的思路和建议

2.1总体思路

一是总体目标方面，应定位于保障国土空间规划有效实施，提高国土空间规划实施监督效能，为实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续提供制度保障。二是基本原则方面，应体现分级分类、依法依规、公开公正、陆海统筹、激励相容、广泛参与等原则。三是监督方式方面，应综合采用监督检查、督察、监测、评估、预警、人大监督、公众监督等形式。四是依据和支撑方面，应以经依法批准的各级国土空间规划和相关法律法规为依据，以国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为支撑。五是机制创新方面，应面向规划传导规范性与引导性相结合、行为管控许可制与准入制相结合、监督方式的事后纠正与事先预警相结合等规划实施监督新特征和新要求，重点对实施监督内容和方式进行创新。

2.2全覆盖、可定制的国土空间规划指标库

国土空间规划指标库是支撑规划业务管理的基础，具有全覆盖、可定制等特点。指标全覆盖是指国土空间规划指标库包括了全部业务管理的预期性、约束性指标。指标可定制是在构建指标计算模型时，可根据不同模型数据源和配置参数，对指标进行可定制。国土空间规划指标库设计包括四个步骤：（1）输入指标体系，主要包括指标定义、说明和范围、数据来源等指标体系，以及监测、预警和评估等指标业务应用场景两部分内容；（2）根据指标项和指标值模型，构建指标管理模型；（3）根据开发指标值和指标状态计算算法，构建指标计算模型；（4）根据指标管理和指标计算两个模型，对规划业务数据、动态监测评估预警数据进行计算，输出指标的期望值、规划值、监测值等指标成果。

2.3明确刚弹管控机制，促进规划传导高效化

针对当前刚性与弹性管控机制模糊的问题，一是要明确刚性和弹性管控的目的，二是要找准立足点，支撑各级政府的保护与发展目标。首先，刚性管控的目的在于通过空间治理路径维护国家安全、规范发展模式，弹性管控的目的则是通过给予地方政府一定的自由裁量权，充分发挥市场经济优势、提高用地效率。因此，总体规划作为统筹各级政府发展意志、各类特殊空间/领域管控需求的综合平台，需要系统整理各专项领域的规划诉求，明确刚性管控内容和管控规则，同时进一步结合实际发展需求给地方留有自由裁量的空间；专项规划则考虑特殊空间/领域的专业性和整体性，明确其相关的刚性管控空间和管控规则，并按照规划深度将相关管控内容纳入对应层级的国土空间总体规划或详细规划；详细规划作为自然资源主管部门规划行政许可、实施规划管理的重要依据，一方面要落实总体规划确立的刚性管控内容，另一方面要尊重市场规则，对政府与土地使用者的市场博弈结果进行落实。其次，以规则为立足点有效提高各类空间的管控效率。以永久基本农田为例，其被认为是最具刚性管控的区域之一，目前中央相关部门正在通过立法手段进一步健全对永久基本农田的严格保护机制。但永久基本农田的管控也具有一定弹性，即为了保障民生、优化永久基本农田质量等，在符合《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规要求的情况下可以开展调整报批程序。相对而言，城镇开发边界内部开发建设可根据市场需求适当调整空间位置、范围边界等且不需要启动报批程序，具有较大的自由裁量空间，但其仍受总体规划的目标、指标及准入规则等内容的约束。由此可见，刚性管控与弹性管控具有相对性，以管控目的为指引，以搭建清晰的管控规则为出发点是破解当下刚弹管控困境的有效路径。

2.4监测结果智能化分析技术

通过调用国土空间规划动态监测评估的指标监测预警模型库和专项评估模型库，实现监测数据动态更新后，触发自动评估，并将评估结果以图、表的形式进行展示，管理人员可根据评估结果及时对规划进行完善或者调整，从而实现智能化辅助决策支持。以公共服务设施空间覆盖能力———教育为例进行分析。通过系统可实时对全市四个尺度（市、区、街道和社区）的教育设施从而规划和现状两个层次进行空间覆盖尺度评估，主要包括生活圈覆盖率评估、公共交通覆盖率评估、服务半径覆盖率评估等，并将评估结果进行诊断，对评估结果中存在的问题提出空间优化策略，从而实现“监测、预警、评估、诊断、优化”的工作模式。

结语

综上所述，市级实施监督系统作为国土空间治理的重要手段，有效地规范和指导了国土空间规划管理工作，通过建立国土空间规划编制、审批、实施、监测、评估、预警等全周期闭环管理，实现了国土空间规划数据资源的“一张图”展示、智能编制、精准实施、动态监测、定期评估以及及时预警等功能。目前系统已正式运行，为全市国土空间规划体系的监督实施提供强有力的信息化支撑。下一步，将持续优化、完善系统，丰富国土空间总体规划数据成果，扩展专项规划、详细规划管理等功能模块，同步指导各区市加快系统建设，最终形成全市上下联通的国土空间规划“一张图”，从而为社会经济高质量发展作出更大贡献。

参考文献

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[2]吴洪涛.自然资源信息化总体架构下的智慧国土空间规划.城乡规划,2019,(6):6-10.

[3]张万益,崔敏利,贾德龙.美国密西西比河流域治理的若干启示.中国矿业报,2018-07-03(01).