国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

王坤，郭金猛，李海鹏

胶州市自然资源和规划局  山东胶州   266300

摘要：随着国土空间规划编制和管理的全面开展，基本建设主题活动的各项开发、设计和维护已进入关键时期。根据多年的“多规合一”规划编制工作，我国基本完成了城乡建设规划、土地规划、主体功能区总体规划、五年规划、生态保护规划等相关布局的协调统一，克服两者之间的矛盾和冲突，探索建立和谐、全面的国土空间规划平台和体系。乡镇作为连接城市空间和农村空间的主要桥梁，是促进城乡协调发展和维护的最重要阶段之一。

关键词：国土空间规划；乡镇国土空间；规划

1乡镇国土空间规划与国土空间规划的关系

国土空间规划是包含土地、海洋及领空等空间的资源一体化发展指南，是推行可持续发展理念的空间规划蓝图，是我国开展各类开发保护建设活动的基本依据。其中，乡镇国土空间规划是全国国土空间总体规划五级三类体系的重要组成部分，是乡镇人民政府对本行政区域国土空间开发保护做出的具体安排。

乡镇国土空间规划与国土空间总体规划的关系体现在两个方面。一方面，乡镇国土空间规划应发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用；另一方面，乡镇国土空间规划应发挥在国土空间规划体系中承上启下的作用，向上细化落实县级国土空间规划要求，向下指导乡镇各专项规划、村庄规划的科学编制。

2国土空间规划背景下乡镇国土空间规划策略

2.1制定准入制度，加强村庄规划编制创新

在新时期国土空间规划体系下，为进一步提升村庄规划水平，落实相应的村庄规划措施，应围绕村庄规划单位，建立科学的准入制度，确保相应的单位有较强的专业村庄规划编制能力。在这一过程中，为提升村庄规划编制的专业性与规范性，可以由村庄人民政府负责牵头，组织开展相应的村庄规划编制工作。与此同时，为保障村庄规划编制水平，还应明确编制责任主体，结合村庄规划实际需求及时更新相关的规划数据库，从而更好地把握村庄规划数据，实现对相关规划资料信息的规范化管理。最后，还应注重加强村庄规划编制工作方法的创新力度，通过采取单独或连片的方式，在国土资源空间规划体系的指导下科学完成村庄规划编制，有效提高村庄规划编制的质量水平。

2.2行为引导规范化，以地方标准增强可操作性

技术标准是支撑国土空间规划体系的重要一环。乡村风貌作为一种公共资源，具有强地域差异性。事权逻辑下的乡村风貌管控与治理属于地方事权范畴，由此，市县层面的技术标准更具可操作性。

市县层面技术标准，一方面可以将地方性的行为导控和价值引导方面的内容法定化、规范化、标准化，并融合地方习俗、特色文化；另一方面更能细化独特风貌景观的特殊保护措施，以及乡村风貌的成果表达、过程参与和程序法定等内容。例如，注重正式和非正式规则的融合价值引导途径，成果内容要注重简明扼要、通俗可读，明确村民参与和意见征询途径，相关规划编制、公示、批准程序和要求等规范化内容。

2.3以更高站位统筹乡镇发展全局

乡镇国土空间规划的内容和任务不仅包括乡村基础设施建设的完善、公共服务水平的提升，而且包括乡村地域功能的振兴、乡村农业生产空间的永续利用、乡村生态空间的优美宜居、乡村聚落空间的适度集中与宜居、乡村文化的丰富与传承。

如今，我国乡镇开发面临优质资源开发效率低、资源价值挖掘不充分、生态环境治理形势不容乐观、休闲旅游等产业尚处在初级阶段等诸多问题。在高质量发展和不断满足人民群众对美好生活向往的时代背景下，处理好国土空间保护与开发的矛盾是编制乡镇国土空间规划的关键和突破口。营造高品质的山水林田湖草一体的生态空间和富有魅力的文化空间，在严守生态、粮食、文化等底线的基础上，充分彰显自然与人文魅力，最大化释放各乡镇全要素自然资源与历史文化资源的价值，为村镇寻求适合自身发展的路径，是编制乡镇国土空间规划的最终目标。

2.4多方合力，推进规划编制进程

第一，相关部门和工作人员在编制乡镇国土空间规划时，应摒弃过去城乡规划中“重城轻乡”的思想，应将镇域大面积的乡村或片区作为规划的重点，做到保障农业发展空间、落实乡村或片区开发边界、实施村庄分类规划、完善村庄公服和基础设施配置等。

第二，乡镇国土空间规划编制人员应虚心学习，多方收集成功案例，积极宣传做好乡镇国土空间规划为群众带来的积极影响。同时，在规划编制过程中做到向下深入群众，广泛听取群众意见；向上做好汇报。乡镇国土空间规划编制人员应在不同时期找准当地发展中的主要矛盾，并着力解决主要矛盾。

第三，乡镇群众应积极配合乡镇国土空间规划编制和实施工作，积极建言献策，尤其是要推举名望高、素质高的群众代表对规划项目进行监督，以保障乡镇国土空间规划实施成效。

2.5乡村实践自主化，以价值引领实现实践创新

在既有的乡村权益格局中，乡村风貌提升实践的有效性取决于高度分化农户对乡村风貌管控的理解、接受和参与程度。只有获得乡村相关权益主体的认同，发挥村民使用者、建设者和维护者的主体地位，才能真正实现乡村风貌有效管控和实施。强化“集体—农户”为核心的乡村主体的自主地位和能力，是乡村风貌提升实践的核心行动基础。

在乡村“善治”逻辑下，基层政府和乡村规划师应以培育自治活力作为自身价值引领目标，平衡“政府—集体—农户—企业”等多元主体利益关系，充分调动集体和村民的积极性，将乡村风貌管控和提升变为乡村主体自觉行为，成为建设美好家园的自发活动。唯此才能将生态优先、和谐乡村等价值理念转变为承载田园乡愁记忆的共识，以价值引领实现实践创新。

2.6兼顾多个村庄规划要素，提升村庄规划水平

首先，应对村庄自然资源要素开展调查工作，收集各种自然资源信息，然后在GIS平台的帮助下，搭建村庄规划模型，更好地梳理把握该村庄的土地资源、产业分布、人员现状、村容村貌等，并从中寻找具有特色的内容作为规划重点，以此为中心，建立完善的乡村发展圈。其次，围绕重点发展村域，加强产业空间指标落实。结合村庄实际产业发展情况，加强适合该地区产业发展路径的研究，并积极落实建设用地指标、耕地指标等，加强对村庄土地用途管理，为后续土地整治措施实施提供法治依据。最后，在村庄规划过程中还应注重加强生态保护工作，落实生态整治措施，彰显村庄空间土地资源生态效益。在传统土地整治工作模式下，工作对象以单个工程项目为主，一定程度上限制了整治效果的提升。因此必须创新性地采用综合土地空间整治方式，将村庄规划与重点生态环境治理项目结合在一起，打造良好的村庄自然生态系统，进一步强化生态整治规划的效果。此外，在进行村庄规划时还应注重丰富空间规划层次，在这一过程中应注重提升村庄规划实施的可行性，落实各种关键规划要素，比如生态空间规划要素、耕地资源规划要素等，实现全要素村庄规划，提升村庄规划水平。

结论

乡镇国土空间规划是“五级三类”国土空间规划管理体系中最基本的一级。它促进了各项国土空间规划“旗帜”日常任务的精准落实，是对当前乡镇未来“生态文明建设、幸福生活”发展蓝图的探索和准备。在编制乡镇国土空间规划的过程中，除严格遵守我国制定的技术标准或规范外，还应根据区域网络资源的背景辐射特征，制定能够有效指导区域生态资源保护和利用的必要对策。

参考文献

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