基于市场开发视角的片区综合开发项目前期策划的思考

基于市场开发视角的片区综合开发项目前期策划的思考

彭,娟

中交第四航务工程勘察设计院有限公司  广东广州  510000

摘要

在都市圈、经济带、城市群一体化发展机制被提升到国家战略的背景下，片区综合开发已成为践行新型城镇化理念的一类大型投资项目。近年来，片区综合开发项目持续增加，成为促进城市发展升级和品质提升的重要抓手，如何从大量的市场机会中选择合适的项目，已经成为一个急需解决的关键问题。文章对片区综合开发项目前期规划中所遇到的难点问题进行了剖析，针对前端策划中目标定位、资金平衡等重点问题给出对应建议，以期为社会资本方在片区综合开发项目的研判及前端策划过程中提供一定的借鉴意义。

关键词：片区综合开发、市场开发视角、前期规划、规划策略

0.引言

伴随着我国新型基础设施的建设，片区综合开发主要围绕区域中心都市圈集中趋势较为明显，成为区域经济实现“高质量发展”的强力抓手。在新型城镇化不断发展的今天，国家在优化城镇空间格局、扩大新型城镇化建设、盘活低效存量建设用地、扶持乡村振兴、加大债券发行规模等方面进行了积极的探索，有效指导片区综合开发项目的规范实施。同时，随着城市发展新理念的出现，今后片区综合开发项目将着力于城市更新、EOD、双碳、乡村振兴等领域融合发展。针对片区综合开发项目的特点，要从前期谋划阶段出发，统筹兼顾项目的可行性和可落地性，探索新的城市开发建设模式，确保各项建设的顺利实施。

1. 片区综合开发概念及关联性解析

1.1 片区综合开发概念

片区综合开发是指为了达到城乡规划的目的而进行的，借助企业投融资能力、专业能力以及产业资源优势等，跨越土地一级开发、二级房产开发和三级产城经营全生命周期的综合开发，主要涉及规划设计、土地整理、基础设施和公共设施建设、产业发展服务和运营服务等多项建设服务内容。通过从“规划设计-工程建设-城市运营-产业导入”全过程系统性地解决区域城市发展问题，实现城市区域经济高质量发展、跨越式发展。

1.2 片区综合开发聚焦领域

片区综合开发的主要应用领域可以概括为四个方面：一是枢纽功能区，将“TOD”开发模式作为城市增长的驱动力，其中就有高铁新城、临空经济区和地铁枢纽站；二是以文旅康养为主的生态型地区，包括康养小镇、文化旅游城和文旅小镇等；三是产业新城，达到“人城产”协调发展的目的，主要有科技新城、科技小镇和智造小镇；四是城市更新项目，包括功能区提升、棚户区改造和城中村改造。

1.3 难点、痛点

“整体打包、统筹开发、分步实施”的片区综合开发项目具有建设规模较大、专业领域宽、操作难度大、交易结构复杂且资金回流时间较长的特点。

对于政府来说，作为组织者与主导者，如何引入有实力的社会资本方合作，并设计一个合法合规的开发运作模式，化解存量隐性债务风险，成为政府面临的一大压力。

对于开发企业来说，面对房地产市场调控周期、国资委的风险监管及央企内风险管控的制度制约等多重因素以及多元市场主体的进入造成的行业竞争和地方政府多元需求，需要在前端策划时高起点规划，给片区注入强大动力。

对于项目自身而言，城镇化道路从增量扩张向存量提升转变，用地调整空间不断缩小，大多数开发项目投入产出难以实现平衡，这就要求在前期策划阶段探索多种不同途径，从而给项目的进展及可行性的研判增添了阻力。

2.片区综合开发前期策划内容

2.1 前期策划总体思路

2.1.1 规划赋能——改善空间效益的手段工具

片区综合开发可以在区域层面上掌握城市群与城市的发展趋势，认识项目片区对城市群今后发展的重要性，提炼出片区的特色和个性，提出前瞻性、创新性的战略定位、产业体系与空间布局，形成具有实操性、落地性的规划方案。

2.1.2 营城思维——保障公共利益的价值理念

片区综合开发需要统筹新型城镇化与生态保护发展的互动，在生态保护的基底上，因地制宜、合理发展，建设生态韧性城市，在基础设施和公共设施的支持下，建设以功能引导人、以安居留人、以业聚人的“人城产”融合发展高地。

2.1.3 实施导向——维护价值权益的协商合作

片区综合开发需要系统研判、科学规划、统筹考虑、整体操作，以总体开发策划定大纲，通过“收益挖掘、成本聚焦、模式设计”，达到投入产出静态和动态双重平衡，帮助片区的发展项目由可行变为能行，直到最后成行。

2.2 前期策划内容要点

片区开发项目前期策划主要有以下两个层次的内容：

第一层次，明确片区开发总体目标，对片区内城市功能与发展规划进行定位，形成亮点突出的功能体系和产业布局；

第二层次，根据项目产出需求，确定项目包的具体内容、投资规模、建设开发时序等内容。

3.片区综合开发前期策划现实困境

3.1 工作周期节奏快

开发企业把片区综合开发作为转型提升的战略抓手，同时，区位条件较好、未来发展空间较大、集聚效益较好的项目也十分有限。当面临市场竞争、项目紧缩时，开发企业需快速反应、狠准快速地分析判断项目是否可行，从而为赢得项目而抢得先机。

3.2 资料搜集难度大

片区综合开发需要对现状条件进行系统的综合梳理，对城市区域空间规划的深入研究，全面理解政府发展诉求与政策要求，理性而有针对性地提出一揽子解决方案。所以，在前期要经过很多现场调研、部门座谈，搜集资料庞杂，涉及很多部门，关键资料难以有效搜集，加大了项目可行性研判和规划策划的难度。

3.3 边界条件不稳定

“一片白纸”的片区开发项目却越来越少，新城新区的现状情况也非常复杂，且我国仍处于空间规划改革的过渡期，还存在着规划不确定和衔接梗阻的现象，因此在项目的前期工作中，需要地方政府、社会资本方、咨询机构、规划设计单位等共同研究，反复推敲，持续进行动态调整与优化。

4.市场开发导向下的规划策划对策建议

4.1 循序渐进的编制流程，提升服务质量

4.1.1 全面梳理宏观政策，明确符合政策条件

立足生态文明、“双碳”目标、城市更新等新型开发理念，深度梳理相关政策，并充分研究以TOD、IOD、SOD、EOD等为代表的XOD模式，以优质设施支撑、景观环境加持，引入产业资源增加土地价值，妥善破解片区开发的难题。

4.1.2 深入研判片区特征，全面梳理多重需求

通过座谈、咨询、规划资料研究等多种形式，综合认识开发建设过程中存在的各种矛盾与诉求，深入剖析现状情况、规划存在问题，基于政策要求、难点痛点、政府需求，提出行之有效的解决方案。

4.1.3 引入科学分析方法，合理制定实施计划 

从项目实际情况与诉求出发，就片区内开发界限、建设目标与内容、开发模式、投融资结构、资金筹措等方面内容制定总体实施方案，并以此为依据，编制详细的落地实施计划，明确各个节点、具体任务及目标，加快推进项目落地实施。

4.2 条理清晰的技术路线，重视技术创新

4.2.1 立足实施全面统筹，高起点谋划注入动力

在宏观逻辑方面顺势而为，选择符合国家战略和城镇发展机遇、核心城市外溢和产业集聚效益较高的城市和区域。在微观实践中，遵循市场规律和社会经济法则，坚持以人为本、节约集约用地原则，注重生态保护和文化传承。

从发展目标与定位，理解项目所在地区的发展格局和竞合态势，立足优势、特色、承载功能提炼出片区特色和定位。从片区规划层面，秉持营城理念进行片区开发的功能设计和空间布局，统筹兼顾商住、基础设施和公共设施、产业三种功能，实现“人城产”融合发展。从开发计划层面，统筹考虑政府与企业的诉求、现状基础与整体开发目标、总体规划与分散实施项目，掌握好投入产出节奏，合理组织开发时序，确保规划总体落实。以高站位、实举措、强合力推进片区综合开发，形成同心发展、同向发力、同频共振的良好局面，加快描绘引领高质量发展的城市画卷。

4.2.2 注重新思维新方法，高水平规划创造增量

对于经济层面判断不是很理想的片区开发项目而言，首先从规划层面重新挖掘片区土地资源价值，加深对原有控规方案地块性质及容量配比的研究，在符合规范标准条件下尽量增加经营性建设用地规模。其次是从合作内容来看，增加准公益性项目和经营性项目，具有一定回报的公益性项目属于积极财政政策重点支持的类型，更有利于项目建设资金来源问题的解决；经营性项目特别是产业类的经营性项目可以为整个片区开发项目提供稳定的现金流，在提高整个项目的可融资性方面发挥着更大的作用。然后是从“全生命周期”的角度把土地开发同产业发展和重大项目建设相结合起来，算好综合账，统筹好各类资源。

4.2.3 立足项目投资思维，系统性提出投资方案

当项目整体投入与产出难以兼顾时，需基于投资思维以收入定投资成本界限。围绕片区开发建设中的重点项目和亮点项目，从落地实施视角出发，对片区各类基础设施和公共设施的投资建设标准、规模、必要性、紧迫性和时序性等进行系统分析，形成系统性的工程投资建设计划。在投融资模式设计中，需根据项目的基本盘状况，采取“大方案、强组合、多渠道”的思路，对片区内各子项目分类考虑、排列组合，并综合运用政府专项债和专项资金以及社会化投资等多元资金渠道，系统性地设计基于动态现金流平衡的综合开发方案。

4.2.4 探索科学开发模式，大手笔谋划实现价值

针对当前的政策方向和项目本身的特点，主推以生态环境为导向的发展模式。将生态环境治理项目与资源、产业开发项目进行有效整合，解决生态环境治理资金来源渠道不足、环境效益难转化等难题，促进生态环境资源化、产业经济向绿色化发展；项目的开发建设和经营由政府整体掌控，可授权项目实施单位开发建设、运营维护职能等，赋予实施单位区域内的各类土地、水域、存量资产特许经营权等。

4.3 全过程的管控思路，保障工作衔接

4.3.1 促进建立管理团队，推动开展相关研究 

根据项目情况和建设内容，科学组建项目管理团队，主要成员包括业主管部门、业主单位、专业机构、行业专家等，专人专班开展专题研究，既充分发挥整体统筹的优势又确保了效率，把工作做扎实、细致。

4.3.2 探索构建“全过程”管控协调机制

基于城市开发建设的主体多、诉求杂、关联强等特征，采取“全过程”的思路，按照区域或城市为单位划分，建立“政策文件-规划资料-现状基础资料”信息库，并对开发建设实施情况进行系统分析和长期动态的跟踪，统筹并引导后续项目前期策划的有序推进。

5.结语

片区综合开发是一项极为复杂的系统性工程，在前期策划阶段即要介入功能定位、市场研究、模式设计、时序策略、财务测算、融资方案在内的全过程咨询。对投资人来说，今后，片区开发面临着越来越多的挑战，从以“地”为主逐渐转向以“人”为主，需要适度降低对土地的依赖，拓展城市资产运营带来的收益；同时随着社会经济的高速发展，人们更加注重居住环境品质的改善，需要有更多的创新与探索，以顺应产业发展的快速变化和多元化发展趋势，实现产业导入和地区可持续发展。

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