浅析城乡融合发展新机制构建—以国家城乡融合发展试验区重庆西部片区为例

浅析城乡融合发展新机制构建—以国家城乡融合发展试验区重庆西部片区为例

陈博,翁健

重庆通拓交通规划设计有限公司 重庆市

401120

摘要：积极高效促进城乡融合发展，是处理我国现阶段社会主要矛盾的必然选择，是国家现代化的重要标志，也是扩大中国发展空间的巨大力量。实践中，重庆市以试点引路，大胆探索，积极革新，扎实推动试验区重庆西部片区发展，进一步促进以区县域为主体的新型城镇化和城乡融合发展，城乡发展差距逐步缩小。

关键词：城乡融合，新机制，重庆西部片区

1 引言

党的十九大报告明确，要保持农业农村优先发展，确立完善城乡融合发展的体系机制和政策制度，真正将中国的城乡关系由统筹发展、一体化发展提升到融合发展阶段。根据党的十九大报告要求，中共中央国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中指出，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。

与城乡统筹更着重强调行政控制手段的“统”所不同的是，城乡融合更偏重市场经济方式在资源要素分配中的决定作用，让政府部门从主导主体中慢慢抽离，更为重视市民和社会的多方面介入，强调城乡人员、城乡空间、城乡产业等几方面的“融”，把乡村提高到与城市相对公平的经济主体地位，破除互相分离的障碍，并逐渐进行人力资源合理化分配，以促进社会生产力在城市和乡村之间的分配更加合理，双向互补。

2 重庆西部片区城乡融合特色发展模式分析

二零二零年一月，国家发展改革委印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，公布了十一个国家城乡融合发展试验区（下称试验区），而重庆西部片区也位列当中，其具体试验区域包括重庆市潼南区、荣昌区、大足区、江津区、巴南区等九个区县。

2.1潼南、荣昌区聚焦人力要素，推进城乡双向流动与融合

现阶段，中国城乡之间的主要人口流动方式仍然是农村居民从农村到城市的单向流动与融入，而城镇居民流入乡村的规模相对较小，且主要体现在城市人员下乡、资本下乡等方面。因此，推进城乡人群的自由流动与融入仍然重而道远。

潼南区位于主城都市区，在各项改革中先行先试，将诸多利好因素加快释放，进一步健全城乡之间有序的流动人口迁徙制度，全面取消了城市落户限制，逐步放开外来人口落户条件，有效激发了外来人口和农民进城落户带来的消费和投资潜能，为经济社会的发展和内需带来新的活力。

荣昌区地处川渝腹地交汇、巴蜀文化交融之地，牢牢树立“人才是第一资源”意识，着力推进构筑人才强区的布局，建立“人才+资源+N”的良性交互、和谐发展的人才培养发展管理新机制，通过筑巢引凤，以人才为基础促进产业、资本等重要要素在城乡之间的良性流动，充分盘活了城乡两端人员队伍，为城乡的融合发展创造动力。

2.2大足区带头土地改革，推动合理配置城乡建设用地

过去四十年间，由于我国城镇化的高速发展，数以亿计的农村居民由乡村走向了城市，农村住宅人口也不断下降，但农村居民点用地规模不减反增，产生了“人走地增”的非正常现状，造导致城乡土地“单边闲置、双向紧缺”。因此，城乡的土地资源需要优化配置，体现最大价值。

大足区处于成渝地区双城经济圈腹地，是国家三十三个土地制度改革试点区域之一，在探索农村土地制度改革方面形成了较好的经验做法。一是完善用地保障支撑产业发展，遵循“确权是基础、规划是前提、交易是关键、分配是核心”思路，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的乡村集体经营性建设用地入市机制；二是严格保障村民落户城镇的土地权利，在承包期内严禁将农户放弃承包地经营权和宅基地使用权作为农民入城落地的必要前提，并研究健全农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度；三是深入统筹城乡户籍制度改革，积极推动农民依法、自主、有偿地放弃或转让承包经营权和宅基地资格权，试行农村进城落户村民依法资源转让或撤出农村的权益制度，精准有序的分人群、分阶段、分区域引导农民进城落户。

2.3江津区着力产业协同，持续赋能城乡高质量发展

地区发展的不均衡是城乡融合发展必须着重破解的问题之一，同经济发达和功能较为健全的区域相比，在广大粮食主产区和远离中心城市的远郊乡村地区往往存在着很多问题。对于这些地区而言，着重优先发展县城、乡镇，利用县城、乡镇的城镇化建设补上短板，并按照市场机制来合理配置土地资源，优先发展农业农村经济，是克服城乡发展不均衡、农村发展不充分问题的根本之策。

江津区位于重庆西南部长江之滨，近年来先后打造数个特色农业示范园，通过开展强镇带村工程，使特色小城镇成为城乡要素融合的主要平台，提升聚集能力，发挥其对周边农村的引领推动功能，推动全域旅游发展。加快小城镇风貌建设，完善市政管网、社会功能、信息交通网络、物流等配套设施，打造各具特色的创新创业生态圈。

2.4小结

设立试验区是克难的改革方法，也是长期难以获得的发展机会，通过试验区探索，争取多层面的政策红利，多渠道的金融支持，吸引更多的资本、人才出城入乡，让“城市进得了，乡村回得去”。

3构建城乡融合发展新机制

3.1 构建城乡人口融合新机制

为深入推进以农村发展为目标的城乡人口双向流通，保护和发挥好农村原住民、城市新市民和新农户的合法权益，就必须加快改革农村户籍制度、农村土地制度、农业经营制度，使新农村人民出得去、进得来、留得住。一是加快农村土地制度变革，带动进城农民市民化。如今城镇仍是国家发展的主要部分，推进以人为本的新型城镇化不但需要进城农村居民拥有和城镇居民平等的公民权利与财产权利，同时，还需要维护好他们农村固有的合理土地权益，稳定有序地促进农民市民化，使农村居民安安心心地进城落户。二是积极推进农村户籍制度改革，以促进下乡市民村民化。农村户籍制度改革的实质，就是要把农村居民的政治权利身份和经济身份分离，使财产权利和公民权利脱钩，使新村民享有和原住民一样的公民权利及通过市场交易获得的财产权利，从而使下乡人群真正的融入农村，实现“村民化”。

3.2 构建城乡产业融合新机制

要推动城乡资源要素的合理流动，避免城乡产业分化，就必须优化产业结构，通过城乡产业交互，激活乡村产业动能。一是优化乡村建设的产业环境。通过带动城镇中小企业下乡，加强对农村生产设施和技术水平的扶持力度和资金投入，培育发展农村电商、现代物流配送、旅游服务等“新农产业”，不断延长乡村产业链、优化价值链。二是建立城乡统一的要素市场。健全生产要素与资源价格生成体系，打破城乡之间的不均衡交易，使其真正体现市场供求关系、资源匮乏程度和生态破坏成本，合理配置城乡资源要素，打通城乡融合发展的渠道。

3.3 构建城乡规划融合新机制

城乡融合发展并非摊大饼，而是一个关乎城乡整体利益和长期建设的系统性工程，在此过程中，制定城乡融合发展规划十分必要和重要，必须强化规划引领。一是正确认识城乡交融本底。以往的城乡规划机制主要强调将城市与农村发展作为两方面，但在乡村振兴和城乡融合的背景下，城市和农村空间不再泾渭分明，而是互相交织，城镇开发边界内可能存在农田、农居点、农业用地等，农村中还可能有高楼、工厂、商铺等，因此，未来的城乡规划机制也必须正视这些矛盾，构建城乡一体化规划框架，以努力化解当前乡村发展的矛盾问题。二是完善落实乡村用地保障。保障粮食安全是我国乡村振兴的重要基石，设立永久基本农田制度，对所有永久基本农田实行最严格的保护；在规划中探索提升农用地利用效率和提升土地规模收入，同时健全农村建设用地保障机制，积极引导盘活农村闲置宅基地，稳妥有序推动农村集体经营性建设用地入市。