关于广州市旧村全面改造项目改造成本对项目收益空间及经济平衡影响的研究

关于广州市旧村全面改造项目改造成本对项目收益空间及经济平衡影响的研究

谢姣岚

广州市城市建设事务中心，广东 广州 510000

摘要：为了更好开展旧村全面改造项目的可行性研究，更好统筹管理旧村全面改造项目，提高土地利用效率及区域规划建设的科学谋划水平，通过分析旧村全面改造项目改造成本的计算模型、对比旧村全面改造补偿与政府收储补偿的差异、建立数据模型研究旧村庄城市更新全面改造项目的经济平衡模式，发现改造成本对于旧村全面改造项目的建设规模、收益空间及经济平衡情况均具有较大影响，为旧村庄城市更新全面改造项目的改造成本测算及经济平衡提供参考。

关键字：城市更新，城中村改造，成本核算，工程管理

0 引 言

改革开放以来，随着广州的城市工业化及现代化发展，其城镇化水平不断提升、城市建成区边界不断扩大。位于城市建成区的旧村庄，即“城中村”，未能跟上快速发展的城市化进程，城乡二元结构问题突出，经济发展程度低、人居环境亟需改善、教育医疗资源匮乏。城中村作为低效用地的典型代表，推进城中村城市更新改造项目，深化城市更新高质量发展，系统促进节约集约用地将是一项长期且重点的工作。

旧村庄更新改造包括全面改造和微改造两种方式，全面改造以整体拆除重建为主实，本文中提到的旧村全面改造成本主要是指采用在全面改造方式的旧村全面改造项目中，用于核算融资区建设量的计算值。

从改造主体与开发企业的视角来说，开展对改造成本的研究，可更好预判旧村全面改造项目的可行性及收益空间、确保项目顺利落地实施；而对于政府部门，旧村庄全面改造成本的研究能完善成本核算计算模型、更好统筹管理旧村全面改造项目、提高土地利用效率及区域规划建设的科学谋划水平。但目前针对改造成本及成本核算的学术研究少之又少，有观点认为，城中村是利益调整的过程，通过政策的制定充分运用市场力量——社会资金和专业运作是大部分城中村改造政府主导所追求的目。本文将主要针对广州旧村全面改造项目，讨论旧村庄全面改造成本计算模型、项目收益空间与经济平衡模式。

1 改造成本及建设量计算

广州旧村全面改造项目采用融资地块土地价值平衡改造成本的经济模型来确定项目建设量，以“改造成本核算”的计算方式来核定复建区建设量和融资区建设量。

1.1 改造成本计算模型

广州旧村庄城市更新全面改造项目的改造成本主要包括前期费用、建安费用、临迁费用、拆除费用、市政费用、农转用费用、不可预见费等，其中前期费用是指包含基础数据调查费、基础数据核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面评估地价评估费、土地勘测定界费在内的项目前期工作费。

开展旧村全面改造项目，除改造成本包含的费用外，根据项目推进情况还可能产生高标准建设费、招标代理费、律师费、村民劳务或误工费、青苗补偿费、合同履约保证金财务费用、复建安置监管资金财务费用等。故改造成本仅作为核定项目建设量的依据，并不反映项目实际发生成本。

1.2 与政府收储补偿的差异

在旧村全面改造项目中，有部分村民或村集体将其补偿标准与政府收储补偿标准的某些单一指标进行比较，认为政府收储的补偿标准更高，以致改造意愿不强或要求超标准补偿，造成项目推进缓慢。

对比广州市某区旧村庄更新改造补偿安置标准及政府收储补偿标准，在开展征收储备集体土地上村民房屋时，村民若选择高层住宅（带电梯）安置，可按确定的应补偿房屋面积的1.55-1.65倍置换安置房；在开展旧村全面改造时，可按照1:1比例计算基准回迁安置面积。此外，广州市各区政策中普遍未将土地补偿费、留用地补偿费、青苗及除房屋以外其他地上附着物补偿费、社保补偿费纳入改造成本，在实际项目推进中对上述费用也鲜有补偿。

但实际上旧村全面改造项目中纳入改造成本的补偿安置标准及政府收储模式下的补偿标准，对于集体土地的利益分配有所不同：政府征收储备集体土地，将土地性质从集体所有转为国有所有，其相应的补偿是政府针对集体土地所有权进行的补偿，村集体后续不再获得土地的出让收益分成；而旧村庄全面更新改造，其改造范围内集体土地通过改造后产生的增值收益（含可能存在的规划节余和溢价节余）基本全部属于村集体所有，村集体后续可持续获得土地的出让收益分成。因此，采用单一补偿指标进行对比，用以判断何种模式收益更大或者何种计算模式更科学是比较片面的。不能仅考虑个别“高”标准，而忽略了集体土地的增值收益这一重要影响因素，作为改造主体可综合考量全局，选择更适合项目所在区域实际情况的发展模式，争取综合利益最大化。

1.3 建设量计算模型

明确项目改造成本后，改造主体通过开展融资楼面地价评估确定融资楼面地价，项目的融资区建设量即可通过项目改造成本与融资楼面地价的比值确定。此外，项目改造成本也与项目复建安置总建设量密切相关。在其它条件不变的情况下，根据相关政策核定的复建安置总建设量越高，项目改造成本越高，融资区建设量越高。因此，科学核定复建安置总建设量，合理控制改造成本，能有效控制融资区建设量的增长，从而降低整个改造区域的建设规模。

2 通过土地增值达成经济平衡

前文提到，改造成本仅作为核定项目建设量的依据，并不反映项目实际发生成本。对于参与合作改造的开发企业来说，开展项目可行性研究的重要课题之一即为如何争取利益空间，用以消化覆盖未在改造成本中体现的实际发生成本。

当房价、地价处于上升期或合作企业对未来房地产市场有信心时，日益增加的实际成本可望通过土地增值收益消化覆盖。具体以模拟模型为例，假设广州市某旧村全面改造项目2015年获得实施方案批复，2018年底完成融资区供地；2020年，复建安置房已建成，村民开始回迁安置；2025年尚未完成全部村民的回迁安置；项目获得批复后，融资地块土地价值持续增长。从项目成本投入来看，2015年至2025年项目拆迁费用将持续增长；2015年至2020年，项目复建费用、其它费用持续增长，2020年趋于稳定。假设该项目批复的改造成本为82亿元，各类成本投入、土地价值假设如下表：

表1.1 某旧村全面改造项目成本投入及土地价值情况表

（单位：亿元）

截至2025年实际改造成本投入170亿元，融资地块土地价值192亿元，土地增值约192-78=114亿元，已完全覆盖增加的改造成本170-82=88亿元。

可以看到，该项目批复“改造成本”远低于实际发生成本，但合作企业仍能通过土地增值收益获利。

此外，单一的旧村改造项目可释放开发用地规模较大，合作企业获得改造权，即可通过协议出让的形式提前锁定大量的土地使用权。在新增建设用地供应量逐步减少的环境下，各合作企业均有较大动力参与旧村改造，以获取相应规模的土地资源。

但当房价、地价变化进入平稳期甚至有下降趋势时，通过“改造成本”确定的融资区土地增值收益将无法完全覆盖实际发生成本与“改造成本”的差值，项目利润被严重压缩甚至“入不敷出”，合作企业参与旧村改造的意愿将大大降低，并希望通过增加改造成本，提高融资区建设规模，以争取利润空间。

3 结论

改造成本对于旧村全面改造项目的建设规模、收益空间及经济平衡情况均具有较大影响：

（1）单一对比全面更新改造及政府收储个别指标的补偿标准是片面的，改造主体可综合考量全局，选择更适合项目所在区域实际情况的发展模式，争取综合利益最大化。

（2）通过科学核定复建安置总建设量，合理控制改造成本，能有效控制融资区建设量的增长，从而降低区域建设规模。

（3）当房价、地价处于上升期或合作企业对未来房地产市场有信心时，旧村全面改造项目日益增加的实际成本可望通过土地增值收益消化覆盖；若房价、地价变化进入平稳期甚至有下降趋势，预估土地增值收益较低，可合理调控改造成本开项，以激发市场主体参与旧村更新改造工作的积极性。

参考文献

[1].广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知[J].广州市人民政府公报,2016(03):10-34.

[2]何志文. 城市更新背景下广州市城中村全面改造成本核算研究[D].广东工业大学,2021.DOI:10.27029/d.cnki.ggdgu.20210655.

[3].广州市住房和城乡建设局关于印发广州市旧村庄全面改造成本核算办法的通知[J].广州市人民政府公报,2019(32):24-34.