新时代背景下巡视制度发展研究

新时代背景下巡视制度发展研究

朱永良

四川省社会科学院  四川省成都市  610071

摘要：巡视工作是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想和新战略。健全和完善巡视制度，落实中央巡视工作，聚焦坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，既实现党内的有效监督，又有效维护党的权威领导，实现权力的良性运行，确保党始终成为中国特色社会主义的坚强领导核心。

关键词：巡视制度；党内监督；新时代

巡视制度是指中共中央和省（区、市）党委，按照有关规定，通过建立专门机构、开展巡行视察，对下级党组织和领导干部进行监督的制度，是党内监督的一项重要制度。 巡视制度是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平系列重要讲话精神和治国理政新理念，是全面从严治党的重要制度保障。制度建设是党的建设总体布局的重要组成部分，全面从严治党，最根本之处就在于制度治党、依规治党。中国共产党巡视制度是在古代监察制度、巡视制度的基础上，通过中国共产党的长期革命、建设和改革实践而不断完善和发展起来的制度。巡视制度的科学化、常态化、规范化发展是我党全面从严治党的重要保障和支撑。

一、巡视制度产生理论基础

（一）中国古代巡视思想

中国在历史发展的长河中形成了一套完整的巡视制度、巡视机构及相关的规章制度，这些为中国共产党巡视制度的产生和发展奠定基础。比如在先秦，朝廷会定期或临时派员巡视地方，这种制度在先秦开始产生，在秦汉得到一定发展，到了唐宋就相对比较完备，在明清得到极大的发展和运用。这项制度在古代的实践有着“以小监大、以卑督尊、内外相维、上下相制，由临时派遣人员到固定常驻地方，例行巡视和专项巡视相结合”的鲜明特点。由于受制于封建专制统治的诸多掣肘，中国古代巡视制度亦存有“以皇权为中心的集权政治体制，对巡察权力监督的缺位及巡察制度的单向性”等方面显著的历史局限性。但为今后中国共产党巡视制度的产生和发展提供借鉴和基础。

（二）中国古代监察制度

中国监察制度是巡视制度形成的主要思想来源。中国传统制度文化是儒家、道家、法家、墨家等思想流派及诸子百家思想在政治社会层面交汇融合的产物，其对于执政集团、民众监督意识的觉醒及相关制度的形成产生了很大的影响。如西周时期周公制礼、吕侯制刑，汉代《春秋》的“决狱”、《魏律》的“八议”制度、《晋律》和《北齐律》的“准五服制罪”等制度形成无一不深受儒家文化的熏陶及影响。这些文化的影响对巡视制度的产生和发展起着重要作用。

 二、巡视制度的发展

（一）巡视制度是战略性制度

巡视制度,是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。作为党内自上而下式的一种党内监督范式，巡视制度是执政党自觉强化对权力监督的重要方略，是加强党内监督的战略性制度安排，这从巡视制度的产生可见一窥。

巡视制度始建于新民主主义革命时期，完善于党的十一届三中全会之后。1927年，党的五大决定成立中央监察委员会，这是巡视制度的雏形。1928年，党中央制定巡视条例，为革命战争条件下保证党的战斗力提供制度保障。1931年，党中央颁布《中央巡视条例》，标志巡视制度的正式建立。改革开放以后，巡视制度又不断创新发展。1990 年3月，党的十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》，特别强调了要建立党内巡视制度的问题，并把之作为加强党自身建设的重要组织制度保障。1996年3月13日，中共中央纪律检查委员会制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，随后又在中央纪委六次全会重申了这一制度，并将其作为加强党内监督的五项制度之一。2001年 9月，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确强调指出，中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度。党的十六大报告中提出要“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”。2003年12月，中共中央正式颁发了《中国共产党党内监督条例（试行）》，首次以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。2004 年的十六届四中全会再次强调要建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是主要领导干部的监督。2005 年中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》再次规定 ：要切实加强巡视工作，健全机构，增强力量，综合运用巡视成果。2007年，党的十七大把巡视制度写入党章，这是修改后的党章第一次在党的根本大法中规定了巡视制度。2009年7月，中共中央发布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》，进一步推动巡视工作制度化。党的十八大以来，巡视制度面临新形势、新情况，也在不断创新发展，同时在反腐中发挥的效果和取得的成绩有目共睹。习近平在在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话要强化巡视监督，推动巡视向纵深发展。对巡视发现的问题和线索，要分类处置、注重统筹，在件件有着落上集中发力。要用好批评和自我批评这个武器，让批评和自我批评成为每个党员、干部的必修课。要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。

（二）巡视制度对权力合理监督

   巡视制度对权力的控制和监督是重点。其“控权”职能主要体现在对“一把手”的有效监督。党内监督是指党内各主体(包括全体党员和各级组织)之间,依照党章和党内法规相互监察、相互督促的活动。其本质是一种以权力制约为核心的执政党自我的民主政治控制行为。长期以来,在党的建设实践中,我们党逐渐形成了党内自上而下、自下而上和平行监督等交织构成的网络体系。巡视从字面上讲就是巡行视察，是自上而下的监督形式。但从本质上讲,巡视制度是针对下级领导班子、领导干部，特别是“一把手”进行监督的制度设计,基本具备了监督主体的独立性、监督依据的充分性、监督手段的科学性、监督效果的权威性等要素,是党内监督体系中的结构创新和制度创新。

党的领导权力如何控制？如何制约“一把手”问题，是巡视制度设计的关键。长期以来，对各级党政领导班子，特别是一把手的监督，一直是党内监督的薄弱环节，存在着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”或是存在“有权监督的不了解情况,了解情况的又监督不了”的问题。为了有效解决该问题，巡视制度成立专门的巡视机构和专职的巡视队伍，既确保巡视工作相对独立，又确保巡视工作常态化。巡视组组长、副组长一般由正副部级领导干部担任，成员由中纪委、中组部抽调局、处级干部组成，党性坚强，经验丰富。巡视制度这种自上而下、重点突出的特点，强有力的监督方式在制约一把手上拥有先天的优势，能及时发现领导班子和领导干部中存在的突出问题，能够较好地解决对“一把手”监督不力的问题，在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷。在“控权”上，巡视制度除了对“一把手”的有效监督，还强调对权力的监督、过程监督、综合监督，实现“关口前移、监督始终、预防腐败”的根本目的。巡视制度重视巡视前、巡视中和巡视后的综合监督。通过巡视前监督，可以做到“防患于未然”，避免干部“带病提拔”现象发生；通过巡视中监督，可以及时纠正工作中存在的偏差，有效防止事态进一步恶化，为巡视后工作的展开奠定良好的基础；通过巡视后监督，确保问题的整改落实。

（三）巡视制度对权力的合法保障

巡视制度既有控权作用，也有“保权”职能。其主要职能主要体现在，通过巡视制度可以有效推进民主。巡视制度作为监督制度，但同时也是一种沟通制度，能有效推进民主的功能。党内监督和党内民主作为有机统一的整体，两者是密不可分的。作为党内监督制度，党的群众路线基本思想是贯穿巡视制度始终，虽然其作为自上而下的监督制度，但始终坚持依靠人民群众的民主理念。在工作原则上，坚持上级机关与人民群众联系沟通是巡视制度坚持的首要原则，这亦是把自上而下的强势监督与自下而上的民主监督有机结合的重要形式。就巡视组开展工作的对象和方法来看，形式多样，层次丰富。巡视组要了解情况，开展工作，需要接触社会的各行各业，要与基层党员、群众直接沟通。在沟通的过程中，巡视组既依靠群众全面掌握信息，又与群众保持了密切联系。通过这种方式，巡视工作拓宽了群众参与的渠道和范围，能够把群众的意见集中和综合起来，及时反映给上级党委，也及时反馈给被监督者，实现了党内监督和群众监督的有机结合。巡视组还可以召开各种层次、各种类型的会议，也可以找各个层次的领导干部谈话，而且，通过召开有关人员参加的座谈会或个别谈话的方式，让党员群众实现利益的表达，畅通党员群众有序政治参与的渠道，既保证监督工作的全面有效，又与民众有效沟通，扩大

党内民主，有效推动民主发展。

（四）巡视制度建设科学化

巡视制度的完善需要推进巡视制度建设的科学化。所谓巡视制度建设科学化，是指在制度建设过程中遵循制度建设的一般规律和要求，对人的要求从倡导道德上的善改为走向预防性的恶。因此，完善巡视制度体系建设要充分考虑人性的善，对其进行鼓励和激发，也要对人性的恶进行规避和限制。同时，要强调巡视制度的政治定位。在健全和完善巡视制度时，规避各种本位主义，形成整个社会的凝聚力和向心力。开展巡视前，应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况；进驻被巡视地区（单位）后，应当向被巡视党组织通报巡视任务，按照规定的工作方式和权限，开展巡视了解工作；巡视了解工作结束后，巡视组应当形成巡视报告，如实报告了解的重要情况和问题，并提出处理建议。因此，完善和健全巡视制度时，要充分发挥以人为本，对个人的政治权利进行保障，凸显个体的权利的平等。

三、《条例》是巡视制度的创新发展

党的十八大以来，党中央提出“四个全面”战略布局后，全面从严治党既作为战略举措又作为根本保证，迫切要求完善党内法规体系、从严依规治党。为了适应新形势的发展，中央颁布新版《中国共产党巡视工作条例》，条例从指导思想、主体责任、等对巡视制度进行补充、修改和调整，体现了巡视制度作为党内监督实践中的创新发展。

在指导思想上，新版《条例》以习近平总书记重要讲话精神为指导，坚持“从严治党、依规治党”是党中央着眼当前党建工作和党员干部队伍实际作出的重大战略部署，巡视工作必须坚决贯彻执行，始终把纪律和规矩挺在前面；中央巡视工作方针是十八大以来党中央关于巡视工作决策部署的集中体现，巡视工作必须作为总的遵循，充分发挥“利剑”作用。

新版《条例》明确要求“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市巡视工作的领导”。由“指导”关系改变为“领导”关系，不是简单的一字之差，而是打破过去“一把手监督难”“权力部门监督难”“重点部门监督难”的监督困境，新版《条例》明确强化了中央巡视组对地方巡视工作的领导，既体现了查办权的强化和创新，也体现了人事权的强化和创新，这都是对权力有效监督和控制的新举措。具体而言，是指巡视组在查办腐败案件时，以上级领导为主，下级纪委在向同级汇报腐败案件的同时，必须向上级纪委报告；人事权的强化和创新体现在下级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。有助于增强巡视组的独立性和权威性，传递出中央进一步加强巡视工作的力度和决心。

新版《条例》更加强调落实主体责任，明确规定，“开展巡视工作的党组织承担巡视工作的主体责任”，强调“派出巡视组的党组织应当及时听取巡视工作领导小组有关情况汇报，研究并决定巡视成果的运用”，并将“派出巡视组的党组织领导巡视工作不力，发生严重问题的”纳入责任追究范围。这些具体要求，使党委组织领导巡视工作有了明确规范和制度保障。同时，新版《条例》强调工作方法多元化，增加党员干部与上级沟通的渠道，实现了党内领导层级的沟通，实际就是一种党内民主的扩大。而且，巡视制度要求巡视组依靠党内的群众来了解问题、了解隐患、帮助教育领导干部，依靠干部和群众来做好巡视工作，又通过巡视工作把群众的意见和要求反映给上级领导，增加沟通管道，这也是对党内民主的促进。

制度的生命力在于执行，就巡视制度而言，如何扭转长期存在的巡视过程中反腐问责，真正做到有效的“控权”与“保权”的有机结合，是一个艰巨的任务。新版《条例》在制度执行上则需要发挥中央和地方的积极性，要求各级党委和纪检监察机关不能做反腐的局外人和旁观者，要切实承担起主体责任和监督责任，只有这样，才能将反腐进行到底。

四、巡视制度的发展思路

（一）加强相关理论研究

巡视制度的健全和完善离不开相关理论的支撑和发展。要全方位的研究巡视制度的理论体系，搭建研究平台，充实研究力量。充分发挥高校、科研机构的作用，成立相关研究机构，坚持理论与实践相结合，用理论指导巡视实践，用巡视实践完善和充实巡视理论。

（二）搭建巡视队伍

搭建合理的巡视队伍，在年龄结构、专业结构、学历结构等方面要充分考虑，结构合理。巡视队伍的组成人员既要有德高望重的老同志，也要有年富力强的年轻人，形成合理的“传帮带”模式。同时，巡视队伍中人员的知识结构也要完备合理。相关人员不仅要要熟悉国家、地方的政策法规，还要具备相应的专业技能，同时，相关人员还要对巡视地区的政治、经济、文化、社会等方面的请况有所把握，便于巡视工作的有序开展。

（三）创新巡视工作方法

在信息化时代，巡视工作的开展要充分运用互联网技术，丰富和拓展巡视的工作方法。在巡视工作中，除了运用个别谈话、听取工作汇报和专题汇报、受理来信、来电、来访等常规的工作方法，要充分利用新媒体发展，运用网络、第三方民调等方式拓展信息获取途径。利用大数据技术分析收集到的海量信息，建立网络舆情研判机制，打造“互联网+巡视”模式。还可以探索建立多元化的巡视方式，如专职与兼职巡视、公开与暗访巡视等方式创新巡视工作方法，拓宽信息获得渠道，加强巡视工作实效。

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作者简介：朱永良，四川省社会科学院政治学所，主要从事廉政建设、基层党建研究。

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