棉花目标价格补贴政策对新疆棉花产业的影响

棉花目标价格补贴政策对新疆棉花产业的影响

高芳, 

新疆阿克苏地区纤维检验所

[摘要]棉花种植是兵团的基础产业，关系到兵团农业工人的收入水平。通过问卷调查研究棉花目标价格补贴政策效果和“价格保险+期货”试点效果，对促进兵团棉花种植业健康发展具有重要意义。研究表明，棉花主产区向新疆和兵团转移，优质优价的导向使棉花产量向质量转移，从而实现了公平有序的市场竞争机制，棉农对目标价格补贴政策满意。兵团对棉花种植选择“价格保险+期货”的意愿更强。目标价格补贴政策和“价格保险+期货”试点正在引导棉农适度规模经营的决策。同时，还存在保险费缺口严重、棉农对两项棉花政策的认知不同、约束棉花补贴的机制边界不清等问题。因地制宜完善“价格期货+保险”和目标价格补贴政策，解决保费缺口，提高棉农风险意识，完善棉花补贴机制，保障棉农收入，稳定产能，促进棉花高质量发展。

[关键词]目标价格；棉花；价格+期货；政策效应；兵团

引言

作为中国的战略产业，中国的棉花生产布局正在向新疆的棉花适生区集聚，新疆已成为中国最大的棉花产区[1]。2020年，全国棉花种植面积307.706万公顷，产量591万吨，新疆棉花种植面积244.36万公顷，产量516.2万吨，占全国棉花种植面积的79.41%，棉花产量的87.43%。其中，兵团棉花面积86.531万公顷，棉花产量213.41万吨。兵团棉花产量占全国产量的36.1%，占自治区产量的41.4%，产量水平远高于当地和全国其他棉花产区。中国棉花生产布局形成世界看中国，中国看新疆，新疆看兵团的格局[2]。

兵团种植棉花具有独特的自然和区域优势。当前，在资源和约束日益趋紧的背景下，棉花产业发展仍面临着人多地少、需求高而有效供给不足、成本高而利润低、进口高而库存高、价格高的困境[3]。兵团棉区作为我国棉花主产区，也面临着高质量发展的困境[4]。在全面提升兵团棉花产业质量效益和市场竞争力的基础上，如何实现棉花价格稳定，保障棉农收入，新疆于2014年启动目标价格试点。经过不断的探索和完善，以及持续的目标价格补贴政策，棉农们都吃了定心丸。同时，探索棉花价格保险+期货，因地制宜开展保险试点[5]。

棉花目标价格补贴政策持续实施效果和满意度如何？“价格保险+期货”新补贴模式试点实施效果如何？以及新疆棉农选择“价格保险+期货”的意愿和决策行为如何？如何进一步推进棉花政策精准化，对棉农收入保障和棉花市场稳定具有重要的理论和现实意义。

1.棉花目标价格补贴与“价格保险+期货”的比较

(一)目标价格补贴政策的运行机制

目标价格补贴政策是一个标准价格，即目标价格，由政府在考虑各种因素后确定。当市场价格低于这个目标价格时，政府实行目标价格补贴政策，使农民收入得到保障。棉花的目标价格主要是政府根据销售价格和补贴价格的差额，以及产量和质量对棉花进行补贴。目标价格补贴协调了棉花全产业链利益相关者的权益，充分利用国内外资源，合理处理了政府与市场、中央政府与地方政府的关系。2014-2016年是第一轮改革。2014年按面积补贴60%，按销量补贴40%，2015-2016年在南疆实行按面积补贴10%，按销量补贴90%的试点[9]。2017-2019年为第二轮改革，新疆棉花目标价维持在18600元/吨。

2018年兵团籽棉销量的90%按照1.093元/公斤的补贴标准支付[6]。自实施以来，取得了显著成效。从国际上看，改变政策补贴模式为市场化的价格补贴机制探索了一条新路，逐渐符合发达国家的农业政策制定模式和WTO规则[7]。

(2)“价格保险+期货”的运行机制

“价格保险+期货”的运行机制主要是棉花生产经营者购买棉花保险，保险公司在期货市场购买期货公司的场外看跌期权[7]，保险公司与期货公司达成低风险投资，以期货交易所公开发布的棉花价格作为做空的依据。同时，期货公司收取交易手续费用，增加期货公司收入，将风险分散给市场，形成了各方共赢的模式[8]。在保险期间，当棉花市场价格低于目标价格时，保险就会产生作用，棉农将由保险公司赔付。同时，保险公司行使看跌期权，期货公司根据相关合同进行支付，减少了保险人的损益。保险+期货操作，保障范围广，赔付速度快。棉价保险+期货充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，改变了原有的棉价风险转移和补贴模式，在一定程度上达到了惠农支农的目的，同时减少了许多中间环节，保证了棉农的基本收入，加快了棉价形成机制，加快了经济发展，是促进现代农业发展的又一良方。近年来，棉花“价格保险+期货”试点在棉花价格补贴市场化运作方面进行了有益探索，对促进棉农增收致富具有重要意义。

(三)棉花目标价格补贴与“价格保险+期货”的比较分析

目标价格改革试点是完善农产品价格形成机制的重要内容，对建立市场定价机制、合理配置资源和棉花市场持续稳定具有重要的规范作用。连续六年的棉花目标价格补贴政策保证了棉农的收入和棉花生产的积极性[8]。随着自然环境和经济全球化的影响，棉花等农产品的自然和市场风险加剧，棉花生产的价格波动影响了棉农持续种植棉花的意愿。棉花“价格保险+期货”应运而生。相对于棉花的目标价格补贴，棉价保险+期货具有操作简单、管理高效、交易成本较低的优势，一定程度上避免了棉农在卖棉时过度补贴的现象。同时，各级政府和农业主管部门压力减轻，棉农收入得到保障，棉花购销差价进一步加大，棉农植棉意愿进一步增强，风险防控意识逐步提高。[9]

二、棉花目标价格补贴和“价格保险+期货”实施效果及评价

(一)棉农对目标价格政策的满意度分析

通过对棉区棉农的问卷调查，发放问卷500份，有效问卷425份，调查棉农对目标价格的满意度。总体来看，基本满意和满意分别占32.94%和34.25%，非常不满意占2.48%，不满意占21.17%。由于目标价格补贴政策以优质优价等政策为导向，在棉花质量无法保证的情况下，部分农民收入相对减少。总的来说，自目标价格补贴实施以来，棉农对目标价格补贴政策是满意的。

目标价格政策实施下，37.5%的农户愿意增加棉花种植面积，54.6%的农户愿意维持原有棉花种植面积，只有7.9%的农户愿意减少棉花种植面积。棉花目标价格补贴稳定了棉农的收入，政策的完善将不断提高棉农的积极性，增加其植棉意愿。

(2)“价格保险+期货”实施现状分析

棉花“价格保险+期货”的保费补贴从中央改革补贴资金中支付。2017年，棉价“保险+期货”在克拉玛依市小拐乡、六师曹芳湖、一师阿拉尔试点。2018年在博州博乐市、喀什地区叶城县、阿克苏地区柯坪县试点。在实施过程中，棉农作为棉价保险+期货的主体，并不直接参与操作，而是由政府直接与保险公司签订合同，由政府统一缴纳保费。棉农真正体验到棉价保险+期货的好处。2019年，昌吉市、博乐市、柯坪县、叶城县将把拟拨付的试点补贴资金总额设定为实际保费补贴资金的最高额度，测算试点地区棉花单产上限，压缩骗保赔空间，确保理赔精准。“价格保险+期货”可以抵御价格风险，提高棉花种植的积极性，使职工的实际收入得到保障，最终达到稳定棉花产业发展的目的[10]。随着棉花产业的持续健康发展，棉花“价格保险+期货”试点的运行和探索还将继续，并根据市场需求不断完善，能够为棉花产业的可持续发展和棉农增收起到保障作用。

棉农选择“价格保险+期货”的意愿

选取试点地区有代表性的棉农，调查他们对棉花“价格保险+期货”运作模式的满意度。其中，76%的农民表示满意，16%持中立态度，8%表示不满意。区域棉花“价格保险+期货”运行过程中的保险费主要由政府承担。“价格保险+期货”使补贴从黄箱政策变为绿箱政策。操作流程简单，节省了大量行政成本，提高了棉农种植棉花的积极性。

棉花“价格保险+期货”以1350元/公顷结算，投保农户实际承担的成本为30元/公顷。相比棉花的目标价格补贴，农民更愿意选择“价格保险+期货”。在接受调查的425位棉农中，46.92%的棉农在选择2019年新的价格补贴的基础上，对试点地区以外的地区保持“价格保险+期货”的观望态度，54.11%的棉农愿意放弃原有的目标价格补贴，选择“价格保险+期货”模式，主要分布在兵团试点垦区。

(四)棉农选择两种补贴政策的意愿比较

通过实地调查和访谈发现，目标价格实施以来，农民对棉花目标价格补贴政策比较满意。超过1/3的农户愿意扩大棉花种植面积，更愿意选择棉花目标价格补贴政策。通过分析试点地区棉农对“价格保险+期货”政策执行的满意度，超过三分之二的棉农对政策执行情况表示满意。棉农更愿意放弃目标价格政策，选择“价格保险+期货”的政策，超过一半的棉农愿意选择“价格保险+期货”的政策。当地农民植棉规模越大，选择补贴政策的意愿越强，兵团植棉规模越大，选择“价格保险+期货”政策的意愿越强。

目前，“价格保险+期货”试点对棉农适度规模经营的行为决策影响明显，近85%的农户愿意选择扩大棉花种植面积进行适度规模生产[12]。目前，新疆平均棉花种植规模为2.52公顷，兵团平均棉花种植规模为3.03公顷。据目前棉花行业专家测算，适度规模面积为5.6公顷[13]，远未达到最佳棉花种植规模要求。这主要是因为人力资本的增加导致棉花成本的增加。小规模农户不愿意扩大棉花种植面积，劳动力配置到非农产业增加收入。

三、两种棉花政策的区别。

(一)“价格保险+期货”试点保费缺口严重。

据调查，部分棉花“价格保险+期货”试点地区，如三师五一团、六师五一团，保险费为1050-1500元/公顷，棉花“价格保险+期货”理赔的农户实际只承担1/5左右的成本，保险费由政府、企业等机构共同承担。如果在新疆全面推行“价格保险+期货”，保险公司、期货公司、银行等。作为追求利润的主体，将很难长期赞助保险费。保费缺口严重，会影响持续推广的效果，而目标价格补贴由中央财政补贴，增加了政府成本。

(二)棉农对两种棉花政策的认知不同。

与北疆相比，南疆自然灾害较少，如冰雹，农民植棉保险意识较低。他们对价格保险的认知停留在自然灾害的理赔保险上，对期货金融产品的认知较低。研究发现，除了第一师和第八师的棉农对价格保险和自然灾害保险的区别有较大认识外，少数棉农对价格保险和自然灾害保险的区别认识较低。造成这种现象的主要原因是少数民族地区棉花种植规模小，棉农文化水平低，棉农自身也没有充分认识到棉价保险的作用。由于棉花目标价格补贴政策实施时间较长，棉农对棉花目标价格补贴政策的整体认知度高于“价格保险+期货”政策。

(三)棉花目标价格补贴机制的约束边界不明确。

棉花目标价格改革过程中，市场与政府管理的边界有待完善，棉花补贴机制约束边界不清。政府宏观调控棉花补贴价格的优势没有充分体现在棉农收入上，缺乏有效的监管机制和法规。政府主要考虑棉花的“优质优价”原则，忽略了棉花补贴的边际限制。存在体制转轨约束、政策缺位、棉花销售质量混乱、棉农拿高额补贴的现象，导致棉农与棉纺企业之间的不确定性。法律法规和惩罚机制不完善。企业为了降低成本，信息监管不足等。棉花销售和棉纺企业存在违法违规、故意套取补贴、掺杂使假、套取高额补贴的行为。

四、棉花目标价格、“价格保险+期货”政策优化措施

(一)因地制宜完善“价格保险+期货”和目标价格补贴。

减少棉花价格波动对棉农收入的影响，推广棉花“价格保险+期货”试点，完善“价格保险+期货”试点的漏洞，建立基金计划，形成风险分散、各方受益的闭环，建立长效机制，提高棉农种植积极性和种植收入，加快兵团棉花产业绿色化程度，实现棉花高质量发展。

坚持“价补分离”和“优质优价”的补贴导向，新的补贴标准应根据地方具体情况，制定相应措施进行属地化管理。要提高各地区各级财政部门补贴资金分配效率，加大对棉花产业高质量发展的引导力度，助力棉花产业提质增效。

(二)解决保险费缺口。

目前在“价格保险+期货”试点中，保险费由政府、期货公司和企业共同承担，棉农缴纳的保险费较少。如果企业为了追求利润最大化而不愿意承担保险费，棉农缴纳的保险费就会上涨，棉花种植成本就会增加，经济负担就会加重，棉农参与“价险+期货”的主动性和积极性就会受到影响，“价险+期货”的试点推广和实施效果就会降低。解决保险费的支付问题是“价格保险+期货”试点的核心。充分发挥财政资金政策的效益，设定合理的保险费率，将价格风险分散到期货市场，努力提高对棉农的保护，增强棉花种植的积极性。

(三)提高棉农的风险意识。

调查中发现，非试点地区棉农对自然灾害保险的认知程度较高，而对棉花“价格保险+期货”的认知程度较低。因为试点地区棉花“价格保险+期货”的运作，棉农逐渐意识到期货可以保护棉价。同时，由于大部分棉农文化水平较低，棉农普遍正确理解棉花“价格保险+期货”政策还需要一段时间。要通过提高棉农受教育水平，大力宣传“价保+期货”政策，通过电视等媒体宣传“价保+期货”试点案例，来提高棉农的素质。

参考文献：

[1]李哲敏，钟永玲，李娴，李燕妮，翟雪玲，陈威，王东杰.目标价格改革试点对棉花市场的影响分析[J].中国农业资源与区划，2017（10）：87-91.

[2]王彦发，马琼.兵团棉花目标价格补贴政策实施情况调查研究——基于第一师的问卷调查[J].中国农业资源与区划，2019（10）：122-128.

[3]朱威.我国棉花期货价格发现功能的实证研究[J].商业经济，2012（9）：25-26.

[4]

王力，何韶华.新疆棉花目标价格政策实施效果研究[J].价格理论与实践，2018（8）：147-150.

[5]李向天.目标价格改革背景下新疆棉花产业链优化研究[D].安徽财经大学，2017.