基于土地整备下的单元开发建设——以揭阳市管控单元为例

基于土地整备下的单元开发建设——以揭阳市管控单元为例

刘者行

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510290

摘要：随着新时代城市发展战略方向的转变，我国城市规划与建设从增量发展走向存量更新。以市场为主导的城市更新在提升土地利用效率、提高城市空间品质的同时，存在无法统筹解决土地历史遗留问题以及对重大基础设施支撑不够、空间碎片化等问题。揭阳从自身基本情况出发，重点解决土地管理存在的痛点，并尝试提出解决措施，以推动城市快速建设和发展。

关键词：单元管控；土地整备；单元控规

引言

2018 年 6 月，自然资源部下发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出大力推进土地利用计划“增存挂钩”，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。随着新时代城市发展战略方向的转变，我国城市规划与建设从增量发展走向存量更新，以市场为主导的城市更新在提升土地利用效率、提高城市空间品质的同时，存在无法统筹解决土地历史遗留问题以及对重大基础设施支撑不够、空间碎片化等问题[1]。如何充分利用政府能效，建立以政府为主导的，针对城市低效用地的存量开发模式，构建空间资源利用“一盘棋”，是目前实现城市高效发展的关键。本文将从土地整备模式出发，结合揭阳市土地问题及应对措施，总结该地区规划实践效益，为其他地区提供参考与借鉴。

1、土地管理建设的痛点

1.1土地低效凌乱，低价值

土地利用粗放低效，城、镇、厂、村高度混杂，空间形态简单无序拼接， “想用就用，爱用不用”的外延式低效发展仍存在。各类用地地块小，分布散，权属人混乱，无法形成“大片区、组团式”的用地布局，建设无序，土地价值不凸显，整体呈现出一种大杂烩的地域景观格局[2]。

1.2历史问题复杂，难使用

历史上由于规划缺位、不打破行政边界等原因，使得征收用地不规则、面积较小，未能形成完整地块，导致用地难以使用，形成“批而未供”库存压力。另一方面，原有土地征收程序不完善，导致征收与报批割裂，部分被征地农民不满意征地补偿，历史问题的存在导致村民不配合工作，造成土地批而未征，批而不能用，激发基层矛盾，损害了集体利益和政府形象

1.3土地供应单一，缺功能

土地供应以房地产为主，供应类型单一，容积率高，居住品质低，且存在未约定开竣工时间、圈地囤地、土地闲置等现象。补充城市功能短板的项目少，公共产品和服务供给不足。品牌号召力不足，无法吸引高端企业进驻，无法满足城市居民高品质的生活需求

1.4利益主体多元，乱市场

国有土地和集体土地混杂交织，权属边界不清，产权主体混乱，利益关系混杂，大部分土地的开发利用与规划要求不符而无法进入市场，形成“市场用不了、村民用不好、市场无法用”的土地开发困境。权属不清，土地相关手续缺乏，乱占乱用现象频多。二级市场转让监管不到位，分割后地块零散破碎，私下转让后未完善相关手续

2、单元的全流程管控机制

2.1 “管、控、引、推”的管理理念

强调规划的能用实用好用，注重系统化、精准化、专业化，注重集约节约用地。强化一竿子插到底的管理理念，围绕单元，明晰规划指引，运用单元指引征地、收地、供应、报建、登记等各个环节，实现系统化全流程管控。通盘考虑实际，从盘活、收地、指导、责任、平衡等方面进行综合考虑，全方位指导土地管控。主要体现了“管、控、引、推”四大管理理念：“管”：即管得住，精准管控。“控”：即控得严，控住底线。“引”：即引得准，规划赋能。“推”：即推得开，示范带动。

2.2政策指引、灵活运用

一是出台政策指引。规范土地秩序，实现一体化管理；同时建立单元模式，规范新征土地、整合已征凌乱土地、盘活存量土地，进一步落实土地管理秩序；强化土地管控，强化规划对土地利用的主导和调控作用，解决闲置、低效、不符合规划要求等土地处置问题，激发土地活力。

二是形成管控单元详细开发实施方案。结合规划和土地整备的系统性研究，梳理整合各类规划成果，并对项目现状土地资源进行系统梳理盘整，依据土地管理相关政策、用地权属人诉求、相关利益人意见和用地的实际情况，提出管控单元土地整合征收储备及出让策略，编制管控单元开发实施方案，进行相应的经济效益分析，强化规划设计，将规划意图转化为出让意图，落实政府管理意图

三是形成土地征收补偿方案。在管控单元提出的管控处理方式基础上，严格管理资金使用，强化土地储备中心职能，用好每一分钱。

四是实行“1+3”的出让模式。结合揭阳实际，以功能区为引领，形成大区块、大片区、成体系的综合开发项目，形成“1+3”出让模式，“1”为规划条件，“3”为出让方案、出让公告和监管协议，并在出让条件中明确建设内容、配套设施和竞买条件，限定建设周期，确保建设的高品质和运营的可行性，确保片区开发和配套设施同步，片区建设和环境美化同步，实现政府管理意图

2.3全流程管控

以找地、整地、供地、建设四步构建全流程管控。找地应以规划先行，突出综合性——聚焦城市发展核心区，优化增量盘活存量

；整地以单元整备为手段，突出整合性——补边补角盘活存量，统筹指标精准投放，整治小散乱用地，促进土地再整理再开发再利用；供地突出平衡性——强化城市设计，科学制定开发方案，开展规划招商推介，平衡政府、企业、市场；建设突出权威性——把控建设底线，确保建设品质，局部 适度优化

2.4地方特色的规划技术路线

在落实国家要求基础上，对接省内相关指引，形成揭阳特色的技术路线，即“模型化总规-资源配置组团-实施性控规”三位一体规划技术路线的。“模型化总规”是在宏观层面落实国家、省层面的战略要求，判断发展趋势和远景格局，进行全域全要素资源统筹，体现战略性、科学性；“资源配置组团”是在中观层面明确空间需求，确定合理导向，精准配置资源，体现协调性；“实施性控规”是在微观层面，从组织和技术方案上结合揭阳建设项目和开发时序等实际情况，实施精准管控，注重操作性。

3、实施效益与发展启示

3.1城市吸引力得到了重塑

2019年，揭阳市结合土地再开发再利用潜力分析，在中心城区划定40个管控单元，收回国有建设用地13宗，取得了重大突破，为盘活土地提供了保障。期间，揭阳市以规划为引领，管控单元功能区定位为依托，积极主动招商引资，整合碎片化土地，化零为整，进一步提升了城市系盈利，成功引入了四个大项目，推动揭阳中心城区高质量发展，包括了万达汇金中心、绿地国际空港城、保利大都汇和中骏世界城。

3.2启示

只依靠技术理性已不能很好地满足存量时代的城市规划，蓝图式规划早就被证明无法适 应当前城市发展的过程和要求[3]。面对当前土地管理难题，揭阳以政府为主导，以土地整备为核心，以政策为支撑，以单元管控的解决手段，逐步推动揭阳城区规划建设。本文通过对揭阳市单元控规案例的研究，系统的分析了目前土地管理的痛点，同时从实践层面审视目前的问题并提出相应的措施和行动。“管、控、引、推”的管理理念，“找地、整地、供地、建设”的全流程管控，均在不断地尝试中给揭阳城市发展带来的巨大的收益，以借此初步摆脱土地困境。总的来说，解决土地存量问题一是要以政府为主导，推动存量更新以公众利益为优先；二是以当地实际情况为基础，利用政策创新解决土地开发中存在的权益和实施问题；三是以实施为目的，充分推动多方利益主体的协作关系，实现土地资源的再配置。

参考文献

[1]林强,李孟徽,李茜,胡淙涛.存量用地更新的新模式——深圳土地整备规划与政策研究[J].城乡规划,2022(03):127-132.
[2] 但俊,吴军,闫永涛.珠三角半城市化地区土地利用困境与策略——基于佛山市南海区、深圳市土地整备实践研究[J].城市发展研究,2020,27(01):118-124.
[3] 钟浩明,王秀兴,梁远玲,刘佳文.土地整备思维下的实施性管控单元规划实践——以揭阳市榕江新城北部商务区为例[C]//.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（02城市更新）.,2021:1096-1104.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.033059.