论行政协议中相对人不履行的非诉执行

论行政协议中相对人不履行的非诉执行

王,倩*

华东政法大学 法律学院，上海200042

摘要：行政协议纠纷既存在行政主体不履行，也存在行政相对人不履行。在我国“民告官”单向行政诉讼的诉讼结构下，行政主体无法获得有效救济，解决相对人不履行行政协议的纠纷。学术界提出可以通过民事诉讼、行政机关申请强制执行、行政反向诉讼三种途径解决这一问题，但都或多或少存在问题。2019年《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台，以司法解释的形式规定了行政协议非诉执行制度。本文通过对行政协议中相对人不履行的分析，试图剖析行政协议案件中的非诉执行制度，从而试图给行政机关以司法救济。

关键词：行政协议；相对人不履行；非诉执行；诉讼化

一、行政协议[1]的相关概念

（一）行政协议的定义与属性

2014年，《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。这之前，德国《联邦行政程序法》及我国台湾地区“行政程序法”均规定了公法合同（又称“行政契约”）制度。在法国，行政合同的历史更为久远，其行政法院通过大量判例确立了解决行政合同争议的规则体系。随着“干预行政”发展为“服务行政”，国家公共服务作用不断凸显，行政协议渐渐成为政府治理的重要方式。2019年，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条将行政协议定义为：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

行政协议丰富了行政手段，是一种适应现代行政需要的行政行为，[2]其具有双重属性。行政协议具有行政性。一方面，行政协议中一方当事人需为行政主体，另一方面，协议目的在于更好地行使行政管理职能，维护公共利益。[3]正因如此，在行政协议的履行上，行政主体区别于民事合同主体，具有行政优益权。当协议订立后出现因公共利益需要或法律政策调整导致的变更解除情形，行政主体可以行使单方变更解除权。同时，行政协议具有契约性。行政协议本质上是行政主体通过与相对人协商订立合同，以实现行政管理目标的一种形式，[4]是公民参与国家行政的新途径。行政协议是行政主体与行政相对人的合意体现，具有一定契约性。

（二）相对人不履行的概念[5]

相对人不履行，是指行政相对人与行政主体在进行行政活动的过程中，无法有效履行法律义务与双方约定义务。[6]行政协议具有行政性和契约性双重属性，故行政协议的内容可以分为法定内容和约定内容，相对人不履行也自然可以分为法定内容不履行和约定内容不履行，二者可以采取不同的救济方式。行政主体违反法定内容，相对人可以诉诸于行政途径如行政复议、行政诉讼解决；相对人不履行法定内容的，行政机关可以行使行政优先权予以处罚。行政主体违反约定内容的，相对人同样可以通过行政诉讼寻求法律救济。但是，如果相对人违反协议的内容，行政机关在救济上将面临障碍，这也正是笔者要讨论的内容。因此，笔者认为，协议相对人不履行可以理解为：作为协议一方当事人，公民、法人或者其他组织不履行合同规定的义务或者履行合同规定的义务不符合约定的行为。相对人不履行，实质上是一种行政责任。[7]

二、相对人不履行的救济困境

我国的行政诉讼常被称为“民告官”的诉讼。具体来说，行政诉讼只能由行政相对人提起，行政主体充当被告，是单方面的由行政相对人指向行政主体的诉讼。在行政协议案件处理当中，行政机关具有行政优益权，因而被普遍认为在行政协议中处于强势的一方。目前大部分学者，只考虑到了行政主体不履行造成行政相对人利益受损的问题，忽视了行政相对人虽处于行政关系中的被动劣势一方，仍会有不履行协议的情况出现。法律对行政协议中行政机关如何救济自己的权利规定也几乎没有。故当行政相对人不履行行政协议时，行政主体难以实现有效的救济。如何在不侵害行政相对人利益的前提下，合理合法地保障行政主体权益，有效解决现实中的行政争议，成为当前司法实践的一大难题。

学术界为解决这个问题提出了几种救济路径：民事诉讼、行政机关直接强制执行、行政机关申请法院非诉执行、行政反向诉讼（“官告民”制度）。我国《行政诉讼法》第97条规定了行政机关在相对人既不履行也不提起诉讼情形下的强制执行权；2019年《行政协议解释》又在以上几种处理路径中选择非诉执行路径，以期解决此难题。行政协议集行政性与契约性为一体，天然具有矛盾性。行政协议的行政性使得行政主体在行政协议关系中处于优势地位，由行政主体启动行政诉讼救济程序，似乎在理论上就行不通；而同时行政协议又具有合意性和契约性，是行政主体和行政相对人之间达成的一项合意，故行政主体直接强制执行或申请强制执行以获取救济，又显得没有那么理直气壮。

（一）行政相对人不履行的现行法律规定

修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受理范围，明确行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，相对人可以提起行政诉讼。2015年，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进一步明确了行政协议的相关问题，推动了新《行政诉讼法》对正确审理行政协议案件的理解与适用，对行政协议提起诉讼的框架已基本确立。但现行法律仅规定了行政机关不履行行政协议时行政相对人的救济途径，对相对人不履行行政协议义务时行政主体的救济，并没有相应规定。

行政协议的双重属性使得行政协议案件的审理与一般行政行为案件的审理规则不同，需要通过司法解释作出比较详细和科学的规定。2019年，最高人民法院出台《关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确，行政机关认为行政相对人未按照行政协议约定履行义务，可以向法院申请强制执行，主要包括“以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义”和“以行政机关作出的处理决定作为执行名义”两种情况。[8]也就是说，当行政相对人违约时，行政主体可以通过非诉讼执行寻求解决途径，人民法院也可以通过非诉讼执行，来审查行政机关与相对人之间的协议约定。

总体上说，自2014年以来，行政协议制度不断发展，日益完善。在2019年行政协议司法解释中进一步明确了协议相对人不履约情况下，行政主体可以通过申请强制执行来寻求救济。但在司法实务中，非诉执行存在较多弊端，这导致在相对人不履行行政协议时，行政主体仍很尴尬。

（二）行政相对人不履行时行政主体的困境

非诉执行救济，就是指在相对人不履行协议约定时，行政机关可以有权利直接以行政协议尚未履行为由向人民法院申请强制执行，通过非诉执行程序，由人民法院作出强制相对人履行协议约定的一种方式。对这一救济方式，学术界主要持支持态度。裴蓓、易欣指出，行政协议虽是双方合意的体现，但本质上是一种可诉的行政行为。内容上，行政协议是具体的、实在的，可以作为非诉讼执行的对象。当相对人违反协议时，行政主体可以依法向人民法院申请非诉讼强制执行。”[9]行政主体通过非诉执行程序对自身进行救济，有利于公平的实现。行政协议具有法律约束力，违约方应承担违约责任。最高院梁凤云法官也认为，相对人对行政协议既不提起诉讼又不履行约定义务，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应依法受理。[10]

而非诉执行审查的救济途径，无疑是存在诸多困境的。我国现行的《行政诉讼法》、《行政强制法》及《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）等关于非诉执行的制度设计主要针对一般行政行为。上文提到，行政协议因其除了行政性外还具有契约性，区别于一般行政行为，行政协议的争议处理有别于一般行政行为的争议处理。故针对行政行为的非诉执行，对处理行政协议争议并不完全适用。行政协议是协议双方的合意，行政协议也并非是行政命令，而是平等自愿协商的结果。行政协议生效后，任何一方均不得违反协议规定，否则违约方应承担相应责任。[11]现存的非诉执行案件的审查原则、审查标准显然与协议相对人不履行义务所引发的程序无法很好匹配。

三、行政相对人不履行的非诉执行救济途径分析

现行非诉执行制度，一方面，缺乏效力性和确定性，行政协议的相对人违反协议约定的，行政违约的内容是否可以不经过程序上的变更而生效？行政机关申请强制执行的前提“具体行政行为已经生效，并具有可执行内容”如何算作具备，能否仅凭形式而非诉讼进行判断？另一方面，缺乏一定程度的公平性。对同一行政协议来说，如果行政机关违反了协议的约定，相对人只能提起诉讼；而反之，行政相对人违反协议约定，行政机关可以直接申请强制执行，这是否违背了行政协议争议纳入行政诉讼程序的保护行政相对人合法权益的初衷？但现阶段非诉执行仍有其存在的价值，在相对人不履行行政协议时，仍需通过非诉执行去解决，同时探求完善路径。

（一）启动依据

如上所述，行政相对人不履行行政协议时，行政机关是可以就行政协议申请人民法院强制执行的。当前对该程序的启动依据是基于法律的规定还是行政协议当事人的约定，存在两种观点。前者认为，行政协议非诉执行程序是基于我国《行政诉讼法》、《行政强制法》及《执行解释》等非诉执行制度的相关法律规定。[12]后者则认为，该程序的启动程序是根据行政协议当事人双方的明确约定。只有在行政协议双方当事人明确约定的情形下，行政机关才可以就对方在约定期限内不履行约定义务申请人民法院强制执行。笔者认为，普通的非诉执行效率低下，需等到公民、法人或者其他组织在法定期限内不提起诉讼又不履行的，方可申请强制执行。行政协议是双方合意体现，行政协议的非诉执行在制度安排上首先应尊重行政协议双方约定。即相对人不履行行政协议时，若行政协议明确约定相对人一方在约定期限内，不履行约定义务，行政机关即可申请人民法院强制执行的，无需满足“相对人在法定期限内不提起行政诉讼”的条件；若无约定，则依照《行政诉讼法》、《行政强制法》规定处理。[13]

（二）申请条件

当前，行政机关申请非诉执行，需满足《执行解释》第86条的规定。同时，《行政强制法》第54条规定了行政机关在申请法院强制执行前的催告履行义务。故笔者认为，行政协议非诉执行的申请条件应予以明确。行政协议的可执行性，应与其可诉性一致。我国《行政诉讼法》第12条原则性地规定了可诉行政协议的范围，可诉行政协议的范围还有待进一步明确。[14]同时，在我国《行政诉讼法》第97条的规定中，已隐含了申请执行的行政行为应当具有可诉性的条件。笔者认为，行政机关向人民法院申请强制执行行政协议应满足以下条件：(1)该行政协议属于可提起行政诉讼的协议范围；(2)该行政协议成立并已生效；(3)申请机关是行政协议的签订机关；(4)被执行人是行政协议的相对人；(5)行政机关已依法催告仍未履行；(6)申请机关在法定期限内提出书面申请；(7)行政协议执行案件符合法院非诉执行案件的管辖规定。

（三）审查标准与方式

从《执行解释》第95条和93条规定来看，针对行政行为采用的是“无重大明显违法”的合法性审查标准，行政行为只要不具备三个“明显”的情形，原则上应认可其合法性，人民法院一般应裁定准予执行该行政行为。显然，该合法性审查标准较行政诉讼程序的审查标准要求较低，也更宽松。由于行政协议除具备行政性的特征外，还兼具契约性。因此，申请执行行政协议的案件，其审查内容应当不限于合法性，还应当审查其效力性，即采用合法有效性审查标准。此外，需考虑比例原则，对行政机关行使优益权进行审查。现行非诉执行制度规定了“组成合议庭进行书面审查”的审查方式。[15]在行政协议的非诉执行中，行政相对人虽已丧失起诉权和申请复议权，但考虑到行政协议纠纷中，其复杂的不履约情况，从有利于全面查清案件事实、保护协议相对人合法权益的角度出发，应给予相对人表达意见的机会。故人民法院对行政协议非诉执行的审查，应当组成合议庭采取听证方式审查行政机关的执行申请，充分听取被执行人和行政机关的意见，必要时也可以听取其他利害关系人的意见。[16]

（四）执行救济

根据《行政强制法》第58条，行政机关对法院不予执行的裁定存在异议时，可以申请复议。也就是说，行政机关不服法院不准予执行裁定的，可以申请复议，而相对人仅拥有对行政行为的复议权、诉讼权。在行政协议非诉执行中，协议相对人已经丧失了对行政协议提起诉讼的权利，从双方当事人权利救济的平等性，有利于保障协议相对人的合法权益考虑，应当同样赋予协议相对人对人民法院准予执行裁定的复议权。

四、结语

新《行政诉讼法》明确了行政协议的争议解决范畴，由此，行政协议及其司法救济途径在立法上得到统一规范。目前来说，我国立法在行政相对人不履行行政协议的司法救济方面并不明确，仍有诸多问题亟待解决。2019年行政协议新司法解释规定行政机关只能通过非诉执行的方式解决，而我国非诉执行的制度设计主要围绕一般行政行为，即主要针对的是行政行为的行政性，这对于行政协议的非诉执行并不完全适用。因此探索更为匹配当前情况的非诉执行制度显得非常必要。通过对现有的法律规定的梳理分析，笔者认为我国应推进非诉执行诉讼化，给行政机关以司法救济。随着我国民主法治的发展，非诉执行制度的完善也必将推动行政相对人不履行行政协议司法救济制度的进步。

参考文献：

[1] 关于本文“行政协议”“行政合同”“行政契约”的名称如下说明：本文代表同一含义。这也是我国大陆行政法界通用做法。

[2] 张海鹏：《民事合同与行政合同的区分与关联》，西南政法大学2016年度博士学位论文。

[3] 王学辉：《行政何以协议:一个概念的检讨与澄清》，载《求索》2018年第2期，第118-128页。

[4] 王海峰：《试论行政协议的边界》，载《行政法学研究》2020年第5期，第24-36页。

[5] 通过查阅相关资料，发现我国行政法教科书中有关行政行为的理论包括违法行政行为、不当行政行为和其他瑕疵行政行为的讲解都较为完整，至今还没有教科书对行政相对人义务履行不能进行阐释。

[6] 张淑芳：《行政相对人义务履行不能研究》，载《东方法学》2014年第6期，第59-73页。

[7] 同[6]

[8]《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后，既不申请行政复议或者提起行政诉讼，也不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

[9] 裴蓓、易欣：《行政协议相对人不履行协议之救济困境与选择——以行政机关申请非诉执行为出路》，载《中国人民公安大学学报(社会科学版）》2017年第1期，第64页

[10]梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，载《国家检察官学院学报》2015年第23卷第4期，第32页。

[11] 同[10]

[12] 参见《行政诉讼法》第97条、《行政强制法》第53条规定。

[13] 同[2]

[14] 参见周家骥、陆萍、张严：《对行政协议非诉执行的思考》，载《人民司法》2019年第19期，第95-98页。

[15] 参见《中华人民共和国行政强制法》第53条规定。

[16] 邹艳茹，《行政协议非诉强制执行路径的审视与完善——以370份行政裁定书为切入点》，载《山东法官培训学院学报》2020年第3期，第132-142页。

* 作者简介：王倩（1998-），女，安徽安庆人，华东政法大学宪法学与行政法学专业硕士研究生