政府公共工程建设组织模式探究

政府公共工程建设组织模式探究

肖应增

武汉市江岸区建设项目管理中心 湖北 武汉 430000

摘要：现阶段，政府投资工程项目管理模式众多、涉及面广，其特点是管理的复杂性。尤其是其组织实施的模式，对政府公共工程建设组织管理尤为重要。基于此，本文就政府公共工程建设组织模式进行简要探讨。

关键词：政府；公共工程建设；组织模式；

1 政府公共工程项目的特点

第一，投资资金占地方政府财政支出的比重较大、投资周期很长。根据不同地区的发展速度，地方政府的投资比例也不尽相同。第二，许多地方政府的投资项目都是非商业性的，对社会民生发展有重大影响。在市场经济体制下，投资者倾向于最大限度地提高收益，但涉及公共利益的基础设施普遍缺乏盈利能力，必须通过地方政府部门实施。

2 施工单位组织模式

2.1 大总包模式

此模式常用于功能简单、投资不大的项目。大总包模式下建设单位仅需招一个施工标，管理难度和管理成本低。但对于分包单位的选择，总承包单位会更多地考虑价格因素，可能导致建筑品质、工期等难以保障。由于设计单位与施工单位分开，二者之间没有利益关系，建设单位对设计的把控较强，对投资也有较强的管控。

2.2 总承包+专业承包模式

在工程实施中，总承包单位为专业工程承包单位提供服务，并对其进行管理。常用于投资额较大、功能复杂、品质要求高的项目。此模式下，建设单位能够找专业的人做专业的事，建筑品质有保障。但参建单位众多，对建设单位提出了更高的管理要求：建设单位需要根据工程进度进行专业承包的招标，要划分各施工单位之间的工作界面，要单独报批报建等。由于不同分部工程存在建设时序上的差异，且设计单位与施工单位相互独立，建设单位可根据工程实际投资情况对专业工程的建设标准进行调整，实现更好的投资控制。

2.3 工程总承包模式

工程总承包模式即设计采购施工一体化（EPC）模式，在我国从化工领域开始试点，后来逐步应用于房建、市政工程等领域。对于政府工程项目，生产设备通常较少，此模式更多的是设计施工一体化，即DB模式。常用于需求明确、标准化程度高、工期急的项目，如中小学建设项目。在设计与施工分离的模式下，因设计错、漏、碰、缺造成的投资增加由建设单位承担，但在工程总承包模式下，工程总承包单位承担此风险，工程变更数量会大大减少。此外，建设单位招一次标就可确定设计和施工单位，减少了招标的成本，同时，设计可以分阶段完成，有利于加快工程项目的建设进度，对于工期紧急的项目，工程总承包模式常常是唯一的选择。工程总承包模式的缺点也比较明显，该模式对建设单位提出很高的管理要求，尤其是对建筑造型、外立面、装修等有较高要求的房建类项目。在招标前，建设单位要花大量的精力编制招标文件，确定计价模式、技术要求、交付标准、变更条款等。工程实施中，由于设计与施工不再相互独立，设计会考虑施工成本，建设单位对建筑品质的管控将大大降低，工程总承包单位过度优化、过度设计不可避免。此模式尤其要求建设单位有丰富的投资管理经验，如投资管控不力，一旦出现不可预见的风险，可能出现造价大幅增加或合同无法履行的现象。

3 服务单位组织模式

3.1 碎片化模式

碎片化模式即建设单位将设计、勘察、监理、造价咨询等服务发包给各专业的单位完成，有的项目还会将一些专项设计、咨询进行单独发包，例如幕墙设计、声学设计等。此模式下，各单位之间信息互通不足，问题不能及时发现，例如，造价咨询在编制施工标招标控制价时才发现设计标准偏高，声学设计时才发现建筑方案设计的缺陷等。碎片化模式是我国长期以来的模式，各种类型的服务单位在市场上较为成熟，能找到专业的人干专业的事，服务质量有保证，但由于参与单位众多，对建设单位提出了较高的管理要求。

3.2 全过程工程咨询模式

全过程工程咨询整合了监理、项目管理、设计等服务内容，是近几年快速发展的模式，但目前设计、监理、造价咨询、项目管理等各方面均优秀的企业凤毛麟角，建设单位实际上很难找到各个方面均优秀的全过程咨询单位。如果将所有服务委托给全过程工程咨询单位，将不可避免地出现服务分包的现象，尤其是带有地域特征的勘察、造价咨询等行业。全过程工程咨询单位将自己不擅长的、没有能力完成的任务分包给其他单位或请外援时，出于成本的考虑，很难保证其分包单位或外援的质量。实践中，将监理和项目管理整合在一起的模式较为常见，在监理和项目管理的基础上，也有项目将设计、造价咨询纳入全过程工程咨询的服务范围。由于监理本身的工作职责就包含了施工阶段的质量、安全、投资、进度等方面的管理，其承接项目管理的工作相对容易，这就使得目前的全过程工程咨询仍以监理企业为主，设计院、造价咨询单位为辅。全过程工程咨询的现状离“全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率”的目标还有一定距离，存在“叫好不叫座”的现象。不可否认，在政府公共工程中，尤其是采用传统模式和集中建设模式的项目，全过程工程咨询在弥补建设单位人力资源不足、提高项目管控水平等方面发挥了较好的作用。随着建设单位对全过程工程咨询的要求逐渐提高，尤其是对设计管理和造价管理要求的提高，全过程工程咨询企业也逐渐通过并购、入股等方式发展设计、造价咨询等业务，全过程工程咨询行业正在发展壮大。全过程工程咨询的出现降低了建设单位对项目管理的难度，但由于全过程工程咨询模式出现时间不长，部分建设单位对此模式及其服务的内容不了解，同时该模式也缺少相应的取费标准，所以它的发展受到了一定程度的制约。

4 材料设备供应商组织模式

4.1 甲供模式

甲供模式是建设单位负责采购材料设备，由施工单位或材料设备供应商负责实施、安装。通常情况下，施工标的发包模式采用包工包料，也就是说，构成工程实体的材料设备通常由施工单位进行采购（乙供），但为了更好地保障政府工程质量，建设单位会采购用量较大、重要的材料设备，如电梯、防水材料等。甲供模式下，材料设备的品质更有保障，但也增加了建设单位的管理难度和成本，建设单位需要根据工程进度进行材料设备招标，要划分与施工单位的工作界面，在材料的用量、设备的维护等方面还容易出现扯皮。

4.2 乙供模式

乙供模式是施工单位根据招标文件要求采购材料设备，是当前主要的材料设备供应模式。材料设备采购是施工单位的利润来源之一，此模式下，建设单位对材料设备的把控更难，但管理更容易。建设单位只需面对施工单位，材料用量多少、供货时间、材料设备的质量、维保等都由施工单位负责。

4.3 甲控乙供管理模式

甲控乙供管理模式，简单来说是指在建设过程中甲方(建设单位) 控制材料的质量和价格，乙方( 施工单位) 负责采购和施工的管理模式。此模式可以保有效提高材料设备的质量，确保资金的使用效率，降低风险事件的产生。

结束语

通常建设单位的组织模式由政府、发改部门、项目法人单位等确定，施工单位、服务单位和材料设备供应商的组织模式由建设单位确定。没有完备的内控机制和严格的外部监管，建设工程中的各种风险不会因组织模式的变化而减少，组织模式的变化改变的是风险承担的对象；在生产力和各方要求没有变化的情况下，建设过程中的工作量也不会因组织模式的变化而改变，改变的是各项工作的实施主体与实施效率。建设单位、施工单位、服务单位、材料供应商组织模式的选用要根据实际情况而定，根据不同组织模式的特点，相互补台，以实现建设目标。

参考文献：

[1]李艳飞,王亮.政府投资工程项目管理模式探讨[J].工程技术研究,2017(12):172-173.

[2]陈立图.东莞市镇街政府投资工程项目管理模式改进意见[J].山西建筑,2014,40(16):260-262.