我国农村养老服务现状及其法律服务制度完善探究

我国农村养老服务现状及其法律服务制度完善探究

桑楚杰

湖南警察学院  湖南  长沙

摘要：据统计，截止2020年11月1日，全国60周岁及以上老年人口为26402万，占总人口的18.70%；全国65周岁及以上老年人口19064万，占总人口的13.50%；全国老年人口抚养比为19.70%，比2010年提高7.80个百分点。由于历史、社会、经济等多方面的原因，我国依然没有建立起统一的适用范围较大的农村养老服务体系与制度。加快农村养老法制进程势在必行。本文分析了我国农村养老法制建设的现状和存在的问题，并提出了完善我国农村法律服务制度的建议。

关键词：农村养老；服务；法治建设；建议

一、背景概述

     新中国成立70多年来，我国农业农村工作取得了长足的进步，自改革开放以来不断发展完善，中国特色的农村养老体系框架初步形成。从现代养老服务制度的历史发展来看，城乡一体化、养老服务全民化是其发展趋势。但由于我国农村养老体系呈现城乡二元结构，并且这种结构在短期内不会改变，而解决“三农”问题提高农民生活水平发展农民经济已经刻不容缓，所以先行建立较为完善的农村养老法律制度乃当务之急。

二、农村养老服务现状

     （一）农村养老基础设施不完善，年轻人不履行义务

    我国农村养老存在老人分布广、数量多的特点，对此我小组积极走访调查探索构建，并全力推进建立更有针对性的养老服务体系。由于年轻人外出离乡打工，老人和小孩占了农村人口的很大一部分，既没有科学的信息管控，也缺乏相应的人力物力，导致农村养老长期没有得到真正落实。

    2021年2月28日，国家统计局发布中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报，2020年末养老机构3.8万个，养老服务床位823.8万张，预计每一千个老人可以分到32张床。现在的农村养老基础设施依然不够完善，老年活动中心、敬老院、日间照料中心、托管中心、娱乐中心和助餐区等等数量很少，且分布不均，未做到以人流密度为中心，很多老年人不愿走这中间的一段距离。其次是村委会、村干部等没有做好宣传和帮扶工作。村干部应有重点地上门走访调查，做好登记，科学动态管理老人的真实情况，了解老人的困难。政府方面需要加大资金投入力度，由政府直接服务转变为向政府向社会购买服务，努力实现社会化运营，这样既可以防止政府财政压力过大，又可以带动当地第三产业发展。对于老年人来说，谈心聊天、运动身体、消遣娱乐这几个方面是最重要的。离不开所在居所的可以实行居家养老，或者通过购置、资源整合、租赁空置房屋等方式形成就近养老照护。至于身体失能和有缺陷的老人，要发展专业服务团队，将护理床、护理设备、康复性活动器材、辅助性医疗康复设施以及文娱活动类设备优先服务于他们。湖南省湘乡市潭市镇有敬老院一座，老年休闲中心3个，照料中心1个，每天大约有183位老人在此区域范围内活动。敬老院中五保户孤居老人占大多数，其中子女大多不愿赡养。但其余90%的老人选择居家养老，这些老人中一部分老人在家有小孩要抚养，平时也要烧火做饭、整理家务，闲暇时间会浇菜种地。我小组在潭市镇调研时发现，村里老人居住得较为分散，而村中的道路交通仍为单向窄路，附近多为农田，这样一来就直接导致了设立养老服务中心的困难。不仅如此，由于长期辛苦的劳作和医疗卫生事业的滞后，许多老人饱受病痛尤其是慢性病的各种折磨，虽然各村都有诊所但医疗设施简陋，从医人员素质良莠不齐，所以看病问题始终没有得到妥善解决。当地自然资源如大面积的山林、水面、滩涂等未承包的集体用地大量闲置，没有得到合理开发。我小组认为，针对潭市镇而言，可以通过利用闲置资源改善交通和医疗条件，大力发展托老所、颐养社区、幸福院，真正达到提升当地养老服务水平。

    如今中国社会逐渐步入老龄化阶段，国家也早已经意识到这种情况，也出台了许多解决这个问题的政策，这个政策的覆盖面和到达的养老目的程度先不论，就单是子女对养老的执行力就很让人堪忧。中国农村的家庭养老功能在当代日渐弱化，以前鼓励多生多育让现在的老人儿女成群，但多子女家庭在赡养义务上相互推卸责任。如今多子女家庭养老无非三种情况，第一种情况把每一个月给老人的生活费分摊到每一个子女的头上，只要给了钱就不管不问了。第二种情况轮流把老人接到自己的家里照顾，但也有很多因为一个子女有事让另一个子女多养一段时间而闹矛盾的。第三种情况就是谁都不养，啃老不孝的子女虽然不多但也不是没有，有一家这样的子女对于老人而言莫过于一种毁天灭地的伤害，他们不仅仅不养老还希望早日分家产。对于两个都是独生子女家庭而言问题就尤为突出了，以前农村的主要经济来源是土地，在时代高速发展之下，现在农作物自给自足还好，要想它发挥什么经济效应很难，对于一些地区的农村家庭来说老人自己能解决温饱就很不错了，如今年纪大了没有劳动能力了，经济来源就很单一了。一对农村夫妇一般要照顾四个老人，如今二胎政策开放，还要抚养一到两个小孩，经济负担加重和精力严重疲乏，加之我国还存在一定的城乡经济差异，农村本来就落后。因此政法对加大农村养老的经济投入就尤为重要了，普及每一位农村老年人的生活补助金、医疗保险补助金、护理金，让老人可以经济独立大大分担了年轻人的压力。养老资金的补助可以不单单只是国家政法给予，还可以组织社会募捐，让我们中国人的父母，我们中国人一起养。家庭养老的局限性很多，而且如今社会的走势也是家庭养老向集体养老过渡，这样可以很好的缓解子女与老人的矛盾，目前大多数人对集体养老有许多误解，不愿意自己或自己的父母成为“五保户”，备受舆论的压力。国家政府可以多多宣传农村五保户的好处，全面推进五保供养服务建设。    二、空巢老人问题

    经过我小组广泛的问卷调查和走访实践发现，随着农村老年化严重，越来越多的老人处于空巢状态，老人们被迫独自留在家里或者养老院里。空巢老人代表的是子女不在身边，独自生活的，对外界的感知和反应能力都比较弱，容易成为诈骗团伙和疾病光顾的对象。由于长期独居，没有得到外界的关照容易造成老人精神匮乏，抑郁症和各种心理疾病随之而来。所以论是身体上还是心灵上对于一个空巢老人来说都是十分不利的。造成空巢老人的原因有三点：（一）改革开放以来城市化进程加快，大量的青壮年向城市转移，导致农村的空巢老人越来越多。（二）1971年推行的计划生育政策，减少了家庭的子女数量，打破了年龄比例平衡，导致人口老龄化严重越来越多的老人没有人抚养。（三）思想观念的转变，由于思想和观念的不同，目前很多年轻人选择与老人分开居住。 在这种种原因的影响下，空巢老人的数量越来越多，解决空巢老人的问题也迫在眉睫。在这个全国上下都存在的问题上，必须要靠家庭，政府，国家一同携手这件事情，才可以建造一个完整的养老体系。

    三、我国农村社会保障法制建设中存在的问题

    (一)法律制度后于经济社会发展实际

    我国正从传统的农业社会逐步转向工业社会，经济建设也由计划调控全面转向主要依靠市场调节，经济社会正经历空前变革。随着经济的发展，城乡二元分割的格局被打破，大批农民流入城市，劳动力作为生产要素跨行业、跨区域的流动已成为社会的普遍现象。而我国现行社会保障法律制度侧重于城市，采取效率优先兼顾公平的原则，导致社会保障对象及范围难以适应社会主义市场经济建设和经济社会发展实际的要求。

    (二)立法层次较低，缺乏规划

在我国现行的法律体系中社会保障法和劳动法一起作为我国主要的几大法律部门之一理论上有着重要的地位。但是目前为止还没有统一的社会保障法至于农村社会保障立法就更加的缺乏，当前我国农村社会保障制度是建立在一些单个法规的基础上的，这些法律法规在许多方面内容各异，不相协调，使得农村社会保障在许多方面有法难依9至“无法可依”，不利于农村社会保障体系的发展。

    (三)二元社会保障制度在新形势下日显弊端

    首先，农民生活水平提高缓慢在某些地区甚至徘徊不前；其次城乡差距不断扩大。在社会保障方面，农民享受到的社会保障福利相对于城市而言不可同日而语；再次，无法解决新的社会形势下出现的新问题。改革开放以来，由于经济快熟发展而出现了新的社会阶层，例如:长期在城市生活的农民工、三产人员中的农业人口等，对它们的保障对原有的二元社会保障制度提出了新的挑战。

    四、我国养老保险制度中存在的问题

    1．保险覆盖面有待扩大

　　导致我国养老保险覆盖面窄的原因如下：

  　(1)个人参保意识不够高

　  (2)政策宣传和组织实施力度不大

   　2．保障水平偏低

   　(1)集体经济薄弱，个人收入增长缓慢

   　(2)基金保值增值效率低

    　3．管理机制不健全

     (1)政府功能未充分体现

     (2)管理体制不够健全

   　(3)改革措施不协调，束缚养老保险制度发展

   　4．法律制度不完善，层次低，缺乏约束力

    法律是保障社会养老之于规范运行的基础。加强法律制度的建设，有着重要的意义。首先，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对老年群体实施的养老保险制度，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快养老保险立法步伐，使社会养老保险各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好的满足社会养老制度建设的需要。

    建立健全、完善的我国养老保险制度，需要我们依据我国国情，坚持科学发展观，以科学的态度，事实求是的精神认真分析我国目前养老保险体制中存在的问题，以创新进取的精神探索适合我国的养老保险体制。

    五、农村孤寡老人现状走访调查

我们小组在寒暑假进行了实地调研，长沙县等地的农村养老院发现在农村孤寡老人的问题十分严重，随着子女纷纷外出务工，一旦家庭“空巢化”后，家庭养老功能就被弱化，老年人需要亲情的尉籍和生活照料。据研究表明，随着年龄的增长和各种身体器官的衰弱，老人在某些方面趋于孩童化，更需要子女的照顾。因此子女在老年人心目中有不可替代的位置。子女外出后，电话成了老人与子女的交流沟通的主要方式和精神慰藉。有时甚至连这些基本的精神慰藉都没有，老人大多过着“出门一孤影，进门一盏灯”的寂寞生活。随着老人年龄的增大，农村医疗，交通的不发达，很多老人基本的生活起居都成了很大的问题，饮食方面的营养更是跟不上更不用说心理上能够得到慰藉了，很多老人每天咸菜配馒头的生活已经成为了习惯，中国百善孝为先的传统为何到了如今连老人的温饱都不能保证呢？

在我们调查的十几户人家中，我们发现了一个普遍的现象，由于父母外出务工，小孩没有时间照看便把小孩丢给了家中老人照看，一孩一老的生活模式非常普遍，由于子女不在身边，日常生活的一些小事，诸如提个水，有些农村留守老人而言都比较困难。尤其是老人生病，需要子女陪同上医院治疗时，子女不在身边，更显得孤独无助。例如,我们团队调查的一个张爷爷，早上下着蒙蒙细雨，他独自一人拄着拐杖提着折叠椅，走了近两个小时的路来镇上输水，而正常人只需半小时，老人的行路艰难却没有子女照料，让人心酸。在农村留守老人中，诸如此类的情况普遍存在，老人们没有子女在身边，只有靠老两口互相扶持。而如果老人丧偶，日子就过得更加艰难。甚至农村缺少幼儿园的学前教育，很多老人还需要承担小孩子教育的责任，但是老人自身不高的文化水平和小孩对知识的渴望之间形成很明显的矛盾。

     随着年龄的增大，很多老年病开始出现，身体机能退化，得病似乎成为了老人们不敢去面对的问题，病难治，病治不起，不愿看病成为了普遍现象，就医难、医疗费用不足问题突出。

    目前留守老人的健康状况整体较差，通过我们对外来务工子女调研的结果显示84.6%的留守老人身体不佳，其中患慢性病的比例较高，很多老人处于亚健康状态。留守老人最担心的就是生病，生病几乎可以导致一切困难：经济拮据，缺少照料，心理负担加重等等。目前我国针对农村人口的医疗保障制度主要是新型农村合作医疗制度，但是由于现阶段我国财政投入水平的限制、相关法律法规的不完善以及基层实施环节中人为因素的影响，使得新型农村合作医疗制度还未发挥出应有的作用。由于合作医疗按比例报销和封顶制度的制约，使得新型农村合作医疗制度对患大病的老年人的实质帮助非常有限。得病只能躺在家中受到病魔的缠绕似乎成为了孤寡老人们必须接受的命运。

青壮年劳动力外流导致老年人的经济拮据和情感的缺失，同时引起了隔代家庭的增加，加重留守老人的劳动、生活负担及抚养孙辈的负担。因此，为了适应这些变化，社会必须作出相应的调整。

    六、完善我国农村养老服务现状及法律服务制度完善的对策建议

    根据我们学习及实地考察了解，我国养老服务随着老龄化的加剧也在快速发展，再随着我国经济水平的稳步提升，农村老年人消费市场形成，老龄事业取得一定成就。但农村养老不够被重视、养老权益及服务供给不足等问题。在多元养老模式下切实保障老年人养老服务权益是我国地方养老服务立法必须考虑的基本问题。

    (一)构建和完善人性的养老服务制度

    1. 完善居家养老服务模式

    中国自古以来家国同体，有家才有国，团圆是种植在每个中国人心底的光。居家养老经济支出相对较少，又能融合与家人的关系，减少老年人孤独感和被抛弃感，能尊重老年人的情感和心理需求，符合中国传统的养老习惯。能同时利用家庭和社会养老资源，发挥资源整合的优势，实现资源最大化利用。居家养老模式经济节约、符合人性，是一种受欢迎、易推行的模式。中国政府应该将居家养老作为农村养老发展的重点，将优惠政策及资金保障的重点放在居家养老服务上。

对居家养老服务中迫切需要解决的有些问题，而法律法规没有规定、暂时也不具备全国立法条件的，建议充分发挥地方立法灵活性、接地气的特点，居家养老地方立法应该先行先试。如建立互助养老、家庭养老支持、长期医疗护理保险及社会志愿服务激励机制等，这体现了居家养老服务地方立法的创新性和探索性。

    (1) 大力倡导建立互助养老机制。大力倡导社区居民利用地缘优势，低成本的为本地老年人提供服务，鼓励大城市年轻人返乡为老年人提供服务，年龄小的老人照顾年龄大的，身体好的老人照顾失能失智的老人。地方政府、居(村)民委员会可以通过组织免费培训，向老年人普及养老服务知识技能，提升老年人互助养老服务水平，使互助养老获得长远发展;地方政府应该重视对互助养老资金投入，为互助养老提供免费活动场所。

    (2) 建立家庭养老的支持衔接机制。为家庭开展养老服务创造条件，提供必要的扶持，以支持家庭成员养老。对返乡年轻人提供补贴，对他们返乡创业，照顾老年人的事情进行表彰加培训包括培训老年人日常照料技能、为老年人居家养老提供便利。

    (3) 建立长期护理保险机制。将长期护理保险纳入社会保险，费用由个人和用人单位共同承担，个人自费比例较少以体现此项制度的福利性。由专业的护理服务组织提供服务，制定护理服务标准，不同标准提供相应的服务，以满足不同个人的需求。

    (4) 建立志愿服务激励机制。社工、志愿者在老年人精神慰藉、临终关怀、老年人服务需求评估年人能力及服务效果评估等方面发挥越来越重要的作用。在日本、英国志愿服务有效地降低了养老服务成本，提高了服务质量。建立志愿服务激励机制，支持志愿服务组织提供专业志愿服务，建立健全时间储蓄机制，树立志愿服务理念，激励更多人年轻人加入养老服务。

    (5) 建立司法支持服务机制。居家养老服务中服务主体及从业人员与老人及家庭之间的纠纷频繁发生，为预防和化解纠纷，建议充分发挥基层自治组织的纠纷调解优势;建立由社会学、法学、医学等专 家组成的专家库，引入第三方调解机制;建立老年人法律援助机制，为老年人提供法律咨询服务、便民诉讼、诉讼费用减免等制度;设立老年人专门法庭，体现对老年群体的特殊关怀和尊重。

    2. 建立医养融合服务模式

卫生与民政部门应该打破部门利益壁垒，构建医养融合养老服务体系，将医疗与养老资源相结合， 实现信息、资源共享及资源的充分利用，形成 “养护一体、医养融合”体制 ，解决因老龄化产生的养老和医疗难题。完善医养融合法律法规、推进医养融合体系建设、优先发展养老机构内设医疗机构、鼓励较 大医疗机构开展养老服务、利用社会力量兴办医养融合机构、构建完善的医养融合配套机制。保障措施 上 ，加大经费投入和资金保障、完善投融资和财税价格政策、加强医养融合规划布局、用地保障及人才队 伍建设、强化信息服务、完善医疗费用及时报销结算制度、提高医养融合养老机构基本医疗康复保障水平。

    (三) 完善农村养老服务法律责任制度

    法律责任制度是地方养老服务立法不可缺少的重要组成部分，没有法律责任，老年人权益的实现、政府权力的限制、养老服务主体及行为等都难以规范。通过山西地方立法明确各级政府、社会组织、家 庭的养老法律责任，以加强各类主体的责任心，有效预防违法行为。同时建立老年人法律援助制度、纠纷协调机制。建立农村养老服务法律责任制度，需遵循以下原则:

    1. 坚持平衡性原则

即在法律责任设置上不仅要规定行政相对人不履行义务应该承担的法律责任，还应明确政府要为老年人提供基本公共服务，履行对行政相对人进行扶持和监管的责任。如果政府部门存在怠于履行职 责，甚至乱作为、弄虚作假等问题，造成不良影响，则应该承担民事 、行政乃至刑事责任 。

    2. 坚持协调性原则

政府在养老服务业中负主要责任，但是由于政府是由各职能部门所组成的，需要明确地方政府各部门职责，建立民政及其他部门间的协调机制，避免养老服务部门职责不明、管理混乱，影响养老服务业管 理效率。对政府各部门职责的分工，要明确主管部门和协作部门的职责。民政部门是养老服务业的主 管部门，医疗卫生、教育文化、发展改革、财政税收、国土管理、城乡规划、社会保障、工商税务、公安消防、食品药品等部门主要是养老服务业的协助部门。因此，地方养老立法对法律责任的设置要坚持协调原则，既包括养老服务各职能部门之间的协调，也包括养老服务法律责任之间的协调；既包括同一部法律中不同法律责任条款之间的协调，也包括不同法律中责任条款之间的协调。

    3. 坚持全面性原则。即通过立法规范服务对象、服务内容及服务机构的行为，对在养老服务中重要的主体，如民政部门及工作人员、社区、居家、机构养老服务组织等法律主体，采用列举与兜底条款相结合的方式规定其法律 责任。由于法律具有滞后性，列举式规定不能穷尽养老服务的责任，兜底式规定虽然可防止法律责任规定的不全面 ，但其较为笼统、抽象。另外，不仅要规定居家、社区养老服务组织及其他养老机构骗取补贴和补助、不履行服务义务应承担的法律责任，还应规定政府不按规定发放补贴和补助应承担的责任;在 规定政府保障老年人权益法律义务的同时，还要规定其侵犯老年人权益应当承担的法律后果。