政府在建设工程质量监督管理中存在的问题及对策研究——以鄂尔多斯市为例

政府在建设工程质量监督管理中存在的问题及对策研究——以鄂尔多斯市为例

李霞

鄂尔多斯市住房和城乡建设绿色发展研究中心

一、鄂尔多斯市建设工程质量监管中的政府职能实证分析

（一）概述

建设工程质量政府监督管理被定义为：在相关建筑法律规范范围下，接受质量监管行政主体的委托的机构，依据法定的标准，借助监管体制约束作用以及技术的发展，使有能力有资格的工作人员参与到建设工程质量监管过程。”[1]建设工程的质量监督成为政府在建设工程质量计划、组织、指挥、调节和监督等一系列管理活动中的一项重要职能。

（二）鄂尔多斯市建设工程质量监督管理现状

鄂尔多斯市建设工程的质量监督机构的设立经历了我国建设工程质量政府监督的建立、规范和深化改革三个阶段。建立了一套较为科学完善的行政管理体制和工程质量监督管理制度。近年来，经过不断地投资建设，该市监督机构拥有了一支素质不错监督队伍，并且相应配备了一批具有现代化的、灵敏的检查设备，持有《建设工程质量监督人员资格证书》占全站人数的 75%，并定期参加业务培训和继续教育。

各级监督机构的行政执法工作严格遵循工程质量监督程序。建设工程专业类别成立监督小组，针对建设工程的不同特点制定相应的监督工作计划及编制监督工作方案、监督交底、并按计划实施监管，如果工程项目实体质量存在问题，应下发整改通知书，责令参建主体限期进行整改。建设工程竣工后，由建设单位组织参建各方责任主体到场进行竣工验收，同时由监督机构监督工程质量竣工验收工作，验收合格后方可编审工程质量监督报告。最后，通过竣工验收后，由建设单位到当地相应的住建部门办理竣工验收的备案手续。

（三）鄂尔多斯市建设工程管理监督管理中存在的问题

政府职能转变不到位。鄂尔多斯市的政府部门就全面深化改革政策而制定并颁布了多项政策方案，在促进自身更好的完成职能上的转变。但是也表现出了诸多不足。比如，中心城区相距较远难以形成统一布局，城区划较为分散，因此难以发挥其带动经济发展的作用，致使各地区经济发展差距更大。规划设计建设存在同时进行的现象，更是任意变更规划布局，随意性较大，导致城市核必区监管难，影响工程建设的质量和效率。

（四）鄂尔多斯市建设工程监督管理中存在问题的原因分析

1、政府角色定位认识不清晰

由于未能全面落实完善的制度设计，实践过程中暴露了诸多问题，例如政府的角色定位及职能划分不明确等。在监管的各个环节上也不是很完善。在鄂尔多斯市建设的过程中，目前尚且存在政府对公众服务管理系统有着主导且唯一的作用的问题。

2、中心城区布局不协调导致监管效率低

鄂尔多斯市城市的主要核心地区有东胜区、康巴什新区与伊金霍洛旗阿勒腾席热镇，各区建立独立发展的策略。导致了城市无法形成统一规划的工作格局，而上述问题也还普遍存在。并且，两个相邻的地区并没有实现资源共享的状态，因此，造成了不必要的浪费。

3、重经济轻发展的监督管理战略

鄂尔多斯市经济状况也属于快速发展状态，然而，正式由于过度重视对于城市的经济发展，而忽略了有关于建设工程的管理方面。从而，管理水平滞后。在鄂尔多斯市，目前有6个核心产业园区，然而就这仅仅6个园区，却出现了建设重复的现象。

三、有效发挥建设工程质量监管中政府职能的对策

（一）重视政府服务职能

要把政府的服务视为整个监管系统当中最为中心的一项职能，让它来给整个质量监管系统有效运行提供和维持优良市场氛围。第一，要树立“服务建筑产业”的思想观念，将重点转移到建筑产业的综合提升转变上来，并最终成为政府的首要工作。第二，要明确政府对于建筑业的意义，即维护公开透明市场氛围、提升整个行业的质量水平、促进监管系统的高效合理运作。

（二）健全法律、法规体系

对于质量管理来说，一项完备的法律法规体系是必备的，它将对政府监管活动以及承包方、承建商的活动进行有效约束，并且责权、条例越是清楚，便越能促进政府监管实现高效服务。在建筑行业当中，法律体系的健全任务对于政府的建设主管机构来说是首要任务。每一个建设流程、环节都能够实现有法可依、有法可循，那么将给有效系统的质量监管工作建立一个制度基础。

（三）提高监管效能

1、实施差别化监管

一是监管工程个性化，要把重要的监督能源投入于关键内容如市政投资项目、重点开发项目、风险告发项目、难度较大项目，保证整个区域中的项目都能够得到统一的质量监管；二是监管企业个性化，要对资质相对底，素质相对差，有诚信缺失记录的企业进行更加大力的监督；三是监管权限的个性化，按照行政区域、区域特色来制定不同的监管制度，建设事故高发地段更要有具备针对性的制度内容。

2、提升监督技术手段

建设工程项目已经向高、精、尖、难转移，新型的建筑材料、施工机械和施工工艺不断涌现，这导致质监工作也需要强有力的现代化手段来支持，而质量管理人员的总体素质、技术设备还不能适应新形势的需要。而且，工程建设规模在不断扩大，监督资源却十分有限，工程质量监督的任务越来越重，只有不断更新技术设备，提升监管力度、效力，才可以让项目的质量得到保障。

3、创新工程监管机制

工程监管制度要求创新，既是要符合客观趋势变化需求，更是提升监管实力效力的潜在需要。结合实际，可以归纳为以下几点建议：第一是要建设一个科学又全面的质量保障体系，以便形成更加强大的市场制约保障，来让建设项目的最终受益人权益得到切实保护；第二是建立参建质量评价体系。

 （四）提高质量监督人员素质

一是引进高素质人才、加强质监人员培训。随着我国建筑市场的开放，将会使建设工程本身、建设工程的参与者等都产生深层次的变化。对于建筑工程材料的应用、国内外技术标准、技术法规的学习，都需要工程质量监督人员具有很高的专业素质，直接引进高素质人才是提升质监队伍素质最有效的办法。[2]定期邀请有经验的专家按照一定的批次与层次来对内部质监人员做出指导教育。

（五）实施全寿命周期质量监管

全过程监管是指对建设工程从报建到报废的全寿命周期的质量监管，包括建设工程设计、施工图审图、招投标、施工许可、质量监督管理、工程检测、竣工验收、运营维护乃至拆除等各个质量监管环节。

（六）建立质量诚信评价体系

一是完善质量诚信机制。机制内容指标体现公平实用原则，应包含2个内容，即主体的行为能力以及守信意识。二是采用个性化管理。原有的质量监管模式，如果对各个企业都进行一致的、无差异的监管工作，就无法激励与整治，因此要实行个性化的管制。

（七）关注住宅工程质量

住宅质量是人们最关心、最直接、最现实的利益问题。一是在《建设工程质量管理条例》里把以往的核准内容上升为备案制，很大程度减轻了对工程实体质量的审查工作，更多精力投入到对工作工程质量文件资料的审查[3]，很少到实地进行审查；二是行业陋规大量存在。建设单位和施工单位都是经济人，追求利润的最大化的过程中，行业陋规大量存在，如盲目加压、多重多次分包、“阴阳合同”等现象，资金实际投入到工程不足，“豆腐渣工程”也就屡见不鲜”。建议采取以下措施：一是恢复核准制度，明确工程项目的监管职能；二是严格开发商市场准入门槛，加强行业和从业人员资质管理；三是积极推动第三方房子验收企业发展转变。

参考文献

[1]中国建筑业协会工程建设质量监督分会：建设工程质量监督机构和人员考核培训教材（上），建筑工业出版社，2008年。

[2]谢琳琳,何清华,乐云：《我国建设工程质量监管模式的现状分析及改革设想》，《建筑经济》,2007年第5期。

[3] 潘延平：《建设工程质量政府监督体制改革机制创新思考》，《建筑施工》，2009年第10期。

[4]罗晟,孙占国：《我国建设工程质量事务机构发展构想初探》，《建筑经济》,2009年第12期。

[5]张印贤,郭汉丁,雷立争：《建设工程质量政府监督人员绩效考核评价与激励建筑经济》,2008年第11期。

[6]旷开萃,马自强：《建筑业诚信管理制度的研究》《同济大学学报》,2004年第5期。

[1] 谢琳琳,何清华,乐云：《我国建设工程质量监管模式的现状分析及改革设想》，《建筑经济》,2007年,第6期。

[2] 张印贤,郭汉丁,雷立争：《建设工程质量政府监督人员绩效考核评价与激励》，《建筑经济》2008年第11期。

[3] 宋宗宇，曾林：《建设工程质量监管的机制失灵与制度补救——以上海莲花河畔景苑楼房整体倾覆案为视角》,《建筑经济》，2000年第2期。