碳税设计

碳税设计

王一聪

中国人民银行张掖市中心支行  甘肃张掖 734000

习近平总书记2021年4月22日在“领导人气候峰会”上宣告将启动全国碳交易市场上线交易。碳排放机制除了碳交易外，还有碳税政策对温室气体的排放进行管制。我们通过对碳税的研究和设计能够补充碳交易的不足。

本文对碳税的设计提供两个方案。第一个方案是在源头征税，第二个方案是对暂行办法做逻辑上的修正，从而使碳税和暂行办法相切合。

（一）源头征税

本文设计的碳税方案出发点主要包含四个方面：从源头征税，由市场机制及政府干预将碳税转嫁至实际消耗端，对于碳捕获与封存等减排技术实行补贴或退税等优惠政策，选择低税率起步。

按照碳含量从源头征税，一是方便核算与税收（在开采端、进口端就能够实现碳税的标准化征收，而不需要去企业考察，再估计其排放量）；二是可以实现完全覆盖（对于进口化石能源不征资源税，碳税并入资源税会存在盲区，仍需要成立新的税种）。对于燃料部分，企业若采用碳捕获与封存等减排技术或者制造其他产品而未排放温室气体，我们应该对其进行补贴或者减免。按照碳含量计税，在流转中化石能源或产品一般会进行拆分，如何将碳税合理拆分，就需要通过买卖双方的博弈决定。考虑到我国社会经济的发展阶段，为了能够对纳税人碳排放行为形成一定影响，同时不过多影响中小企业的发展，碳税应选择从较低的税率水平起步。

源头按碳含量征税，主要是参考对理想情况，即按温室气体排放征收碳税的思想。这种征收模式方便了核算与征收，简化了征税的流程；由市场机制及政府干预将碳税转嫁至实际消耗端，能够缓解税负难以向下游企业等主体传导的问题；对于碳捕获与封存等减排技术实行补贴或退税等优惠政策，能够支持减排技术进步，提高碳利用率、降低碳排放；选择低税率起步，可以降低对中小企业的冲击。

然而，本设计也存在着一些不足之处：第一，从源头征税需要在矿场、油田开采资源时明确碳含量，这可能需要一定的检测成本或昂贵的监测设备。对于使用燃料而未产生温室气体的企业，我们仍需进行补贴或者退税，可能加大成本；第二，虽然主要利用市场与政府的力量应对向下游的税负传导问题，但在温室气体排放大户热发电行业中，存在垄断企业国家电网公司，热发电行业处于行业不利位置，很可能无法将碳税转嫁，从而导致热发电行业成本过高。第三，该方案仅考虑燃料，没有考虑有色金属、造纸以及水泥制造行业等无需燃料即可产生的温室气体排放。第四，在源头征税对燃料的原材料价格影响过大，会影响燃料的价格波动，对国民经济产生冲击。

（二）修改方案

第二个设计方案是主要参照《碳排放权交易管理办法（试行）》，对先行征收碳排放权的行业进行征税，征收范围为免费碳排放配额部分。这样，碳税与碳交易可以合并收取，减少成本。同样的，两者一并实施可以覆盖全部温室气体排放。

《碳排放权交易管理办法（试行）》对当下各行业的征税做了技术上的规定，新碳税税法明显可以参照其技术进行征税。然而对于电力部门的征税尚有缺陷。其他部门在使用电力能源时要求计算其碳排放。如果我们在设计碳税时在此时对消费端征税，那么我们就不应该在发电端再征一次税。

如果碳税对消费端进行征收，那么对于成品油这类可以计量的消费品，我们可以参考加拿大的碳税进行定量征收。对于热发电部门，办法要求全部计量进来，包括化石燃料燃烧的二氧化碳排放、燃煤发电企业脱硫过程的二氧化碳排放、企业净购入使用电力产生的二氧化碳排放。这种情况下，我们实际上不应该对热发电部门再征一次税，因为在其他部门利用电力时已经计量过一次了。我们可以将热发电产生的碳排放分开，一部分由发电厂承担，一部分有使用者承担。幸运的是，电力的计量也是可以计算的，而且也是标准单位（度）。我们对发电部门的改进是在于，制定先进的低排放的标准（g/度），如果热发电厂高于这个标准，就征收超过的额度。每间隔若干年将排放标准更新，以激励热发电厂不断提高能源利用率。剩下的碳排放收取的税款由消费者承担，从而提高生产单位以及个人的节能环保意识。

尹明（2021）在《对电力系统“碳达峰”的两种不同认识》一文中指出，“非火电电源开发和消纳需要一部分火电机组提供系统灵活性功能，而此部分火电发电量产生的碳排放量应由两类电源共同承担。在此认识下，新能源发电与提供灵活性功能的火电构成紧耦合关系。”， “只要火电灵活性没有被其他灵活性资源完全替代， 实现火电完全退出中国的电力系统是不可能的。”说明，传统的火力发电作为当下电网中的一员是不可分割的，电网中的排碳含量当下是应该计入混电之中的。同样，为了提高消费者的节能减排认识，可以在收取电费时单独讲碳税列出。

此外，对于垃圾发电行业，我们应该取消其碳税。垃圾发电行业作为环境保护单位我们应该给予相应支持，而且如果垃圾发电行业不处理可燃垃圾，垃圾在自然界埋藏或者就地焚烧的温室气体排放也是相同当量。

对于碳税的征收，我们也可以参考加拿大国的做法做到专款专用，将碳税利用在加强产品竞争力以及对节能减排

通过以上方案，我们做到对大部分的温室气体排放做到了征收，而且没有对电力的部分重复征税。对部分额外环保项目也做出了特殊处理。

（三）碳税设计原则

1.立足立法目的，加快温室气体的减排，保证“30.60”目标的实现；

2.减少立法阻力，协调各方利益；

3.精确排碳责任，减少碳税对非责任人的“误伤”；

4.减少收税成本。

结论与建议

在更为紧迫和更大的碳减排压力下，仅依靠碳交易机制是难以实现“碳达峰、碳中和”目标的，引入碳税机制势在必行。

我们提出了两个碳税设计方案：

（1）以“从源头征税”、“由市场机制及政府干预将碳税转嫁至实际消耗端”、“对于CCS等减排技术实行补贴或退税等优惠政策”、“低税率起步”为核心的碳税机制。

（2）对当下试行办法进行补充，修正办法中的逻辑问题，加强对碳税的管理，到达权责明晰的目的。

此外，根据国外经验，我们也建议我国在碳交易机制中同样考虑引入市场稳定储备（MSR）机制与对来源于未征碳税国家按标准计征新税，以保证我国含碳成本产品的竞争力。

作者简介：王一聪（1996—），男，汉族，甘肃张掖人。