我国突发环境事件应急管理研究初探

我国突发环境事件应急管理研究初探

陈林

张家口市环境应急中心 河北张家口 075000

摘　要：本文总结了我国突发环境事件的特点，系统分析了我国突发环境事件应急体系的法律法规体系、预案体系、管理体系、科技体系和保障体系，指出我国突发环境事件应急体系存在的问题，并针对这些问题提出了加强专项污染防治法与突发事件应对法的衔接，提高应急预案的针对性、实用性和可操作性，构建多元主体参与的应急协调协作机制，组建国家级突发环境事件应急技术中心，加强突发环境事件应急人才的培养，编制突发环境事件应急物资储备规划等完善突发环境事件应急体系的政策建议。

关键词：突发环境事件；应急体系；存在问题；政策建议

突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。2005年11月13日，松花江水体苯类物质污染事件发生以来，经过十余年的探索发展，我国初步形成了突发环境事件风险应急管理体系。但总体来看，我国环境应急管理体系还不够完善，与美国、俄罗斯等世界领先的环境应急管理体系相比还存在较大差距，目前国内环境应急管理模式仍以事件驱动型为主，随着工业化进程的推进，各类环境事件仍呈现高发易发态势。因此，亟需构建一套较为完善且适合我国国情的环境应急管理体系。

一、我国政府环境应急预案管理现状

（一）我国环境应急预案管理制度设立情况

目前，我国环境应急预案管理制度形成了以《突发事件应对法》、《环境保护法》和环境保护各项单行法为法律支撑，以《突发事件应急预案管理办法》、《突发环境事件应急管理办法》等规章性文件为具体指导的框架体系。各法规文件中都有专门条款对环境应急预案管理提出要求。

1.《突发事件应对法》、《环境保护法》等上位法对应急预案管理的要求。《突发事件应对法》对预案编制提出“地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门依据本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案”的要求，并明确了预案的内容“应急预案应当具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等”。《环境保护法》要求各级人民政府及其有关部门应当依照《突发事件应对法》的规定做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。

2.《突发事件应急预案管理办法》对应急管理工作的要求。2013年国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》（以下简称预案管理办法），是应急预案管理工作的重要指导文件。预案管理办法从国家层面明确了应急预案的概念，规定编制应急预案要在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行，并明确应急预案管理要遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则。预案管理办法对各层级预案应侧重规范的内容也作了详细规定，省级人民政府及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能。

3.《突发环境事件应急管理办法》对环境应急预案的指导要求。2014年环境保护部颁布的《突发环境事件应急管理办法》对县级以上地方环保部门提出了开展环境风险评估、制定部门应急预案并备案、对预案及演练情况及时公开的要求，并要求突发环境事件环境应急预案制定单位要开展演练、对演练结果进行评估且及时修改完善预案。

（二）我国环境应急预案体系建设情况

我国的环境应急预案按照责任主体分为政府应急预案、部门应急预案和企事业单位应急预案。其中政府应急预案按照行政级别又可分为国家、省、市、区（县）级政府应急预案。各责任主体的预案按照内容可分为综合预案和专项预案。环境应急预案是专门针对突发环境事件的专项预案，包括国家、省、市、县等不同级别的政府环境应急预案、各级政府相关部门的环境应急预案和企事业单位环境应急预案，此外还有一系列专门针对某一类突发环境事件的应急预案，如重污染天气应急预案、饮用水源地突发环境事件应急预案等。

二、我国环境应急管理存在的问题

（一）基层环境应急能力建设亟待加强

当前我国环境应急能力建设存在严重不平衡现象，省级环保部门环境应急能力强，市、区县等基层环保部门应急能力弱。机构建设上，虽然大部分市环保局已经成立了专门的环境应急管理机构，但普遍存在着机构小、编制少的问题，没有配备专职环境应急管理人员，区县一级环保部门应急管理机构几乎为空白。

（二）环境风险管理薄弱

一些地区在建设项目审批过程中，不能严格落实环境风险评价制度，对企业环境风险防控措施的审批要求不到位，项目建成后遗留环境安全隐患。特别是，公众参与环节流于形式，群众对建设项目环境风险的意见和建议得不到反馈，遗留环境隐患和社会不安定因素。

（三）企业环境风险意识不强，应急准备不足

近些年的突发环境事件折射出部分企业社会责任欠缺，环境风险防范意识淡薄问题，是突发环境事件发生和缺乏有效应对的重要原因。在环境风险防范设施建设方面，企业普遍存在风险防控设施不完备，未建设和落实相应风险防范措施及必要应急设施。

三、重大突发环境事件防控建议

（一）深刻认识和防范潜在的环境风险，以“防”为主

我国重化工行业占国民经济比重较大，行业企业的结构性、布局性环境风险比较突出。我国现有危险化学品生产经营企业超过2.1×105家，全国道路运输危险货物量每天近3×106 t，油气管道总里程超过1.3×105 km，各类尾矿库近万座。沿江、沿河区域高环境风险行业企业集聚，人居活动与高风险工业活动区域交织。因此，必须要增强环境风险防控意识，常观大势、常思大局，既聚焦重点、又统揽全局，从宏观和微观结合的层面深刻把握各类环境风险的发展走势和重大环境风险形成演化的特点规律，有效防范各类环境风险连锁联动。

（二）聚焦重大及敏感突发环境事件应对

重大突发环境事件一旦发生，往往会超出某一行政区域和部门的应对能力范围，对生态环境造成重大损害，因而需要各方通力协作加以应对。而且，重特大突发环境事件往往是现代媒体和公众舆论关注的焦点，一旦应对失误或失败，公众就会对政府的执政能力大加质疑。因此，要高度重视和聚焦重特大与高度复杂性突发环境事件的应对，不断提高对新形势下重大突发环境事件特点及发生、发展规律的理解和认识能力，强化底线思维，将风险的情境设想得足够复杂，从最坏处着眼，做最充分的准备。

（三）深化环境应急管理体制机制创新

一是建立防处一体化机制，特别是针对重大环境风险防范要构建风险研判、防控协调、防控责任等机制，将任务层层分解、逐级落实；二是持续推进跨地区、跨部门、跨行业的环境应急联动机制建设，建立起科学化、标准化的应急指挥体系；三是进一步强化属地政府与行业管理部门齐抓共管突发环境事件应对，建立起责、权、利相结合的联合管理机制；四是要建立相对清晰的责任边界意识并广为宣传，环境应急管理是庞杂、复杂的事务，应成为全政府、全社会的共同职责，不应将生态环境部门作为“万能部门”；五是进一步创新环境应急管理理论研究，借鉴国外先进经验，从顶层设计的层面上体现世界环境应急管理的最先进理念，鼓励大胆创新，对机制体制改革难题进行重点探索和研究。

四、结束语

我国在对政府环境应急预案的管理工作中，已经建立起较为完善的框架体系，宏观层面的工作原则、发展方向等指导理念已臻于成熟，但是由于预案管理工作仍处于起步阶段，对于具体工作的指导仍比较欠缺，缺乏统一标准和技术指导要求。

参考文献:

[1]王倩. 深刻认识三个“没有根本改变”[N]. 中国环境报, 2020-05-27(3).

[2]曹国志. 加强“十四五”环境应急管理体系和能力建设[N]. 中国环境报, 2021-04-22(3).

[3]张智. 消防救援队伍参加尾矿库泄漏事故处置探讨[J]. 消防科学与技术, 2020, 39(11): 1589-1592.

[4]李静, 吕永龙, 贺桂珍, 等. 我国突发性环境污染事故时空格局及影响研究[J]. 环境科学, 2008, 29(9): 2684-2688.

[5]丁镭, 黄亚林, 刘云浪, 等. 1995-2012年中国突发性环境污染事件时空演化特征及影响因素[J]. 地理科学进展, 2015,34(6): 749-760.