疫情背景下城市社区治理的现实困境与出路——以海南省海口市为例

疫情背景下城市社区治理的现实困境与出路——以海南省海口市为例

陈锦扬

中共海口市委党校经济教研室 海南海口 570208

[摘 要]海口市社区治理在十几年的发展摸索中，已经形成了一套具有当地特色的社区治理模式。用城市党建打造了一支专业化的社区工作团队。创新“信酬制”物业服务、“三社联动”社区治理实践等模式，将海口市基层治理提升到了更高水平。但是今年疫情爆发，却暴露出部分社区存在的现实困境，人口老龄化趋势加剧、部分社区居民素质不高等问题，给海口市社区治理提出了新的挑战。在能力提升年，笔者探索海口市基层社区治理出路，为疫情背景下海口市社区治理提供几点实践性建议，筑牢海口市社区治理的战斗堡垒。

[关键词]社区治理；疫情防控；居民素质；老龄化

2020年起，疫情一直在国内肆虐不断，各大城市疫情防控逐渐从常态化意识转为常态化防控布置。海口市作为海南省会城市，受地理位置和交通因素影响，即使在2020年国内疫情形势较为严峻的时候，也未出现过大规模的疫情爆发。截止目前，海口近三年累计确诊病例51例，死亡病例0例，这不代表海口疫情防控已经可以高枕无忧。与一线发达城市比较，海口疫情防控压力小的主要原因在于海南省的经济体量小、人员流动体量和范围相对较小。人员流动速度决定了疫情跨地域传播风险高低。近年来，海南自由贸易港建设加速发展，带动人员流动提速给疫情防控带来了压力。今年3-4月份三亚率先爆发疫情，海口、万宁、澄迈等地陆续有异地无症状感染者输入和传播感染的案例发生。本文通过实地调研、访谈等多种形式，对疫情背景下海口市社区治理进行研究。以海口本轮疫情防控为背景，总结社区治理相关经验教训。为提升社区治理水平及应对未来疫情不确定性，提供理论依据和实践建议。

1. 海口市社区治理发展现状

上世纪末，海口市社区大都是“三无小区”，从脏、乱、差的小区发展成为现代化、多功能的小区。海口市社区已经实现了由“管”理向“治”理的质变。在近十多年的社区发展中，海口市探索创新出一套具有当地特色的社区管理模式和方案。

1.1创新“信酬制”物业服务模式

“信酬制”物业管理模式是指通过业主大会表决建立业主共有基金，该笔基金由业主按月或定期缴纳的物业费和小区的公共收益经费组成。该基金用于对小区建筑物、配套设施设备及相关场地进行维修养护、管理，以维护小区内的环境卫生和秩序。“信酬制”物业管理模式打通了社区管理不信任的关键堵点，社区基金每笔款项预算全部如实公开，解决了小区业主与物业公司不信任的难题。目前，全市正在进行试点推广阶段，以美兰区、秀英区作为重要示范区，从宣传培训、试点筛选、试点指导实施和试点总结分析经验成果四个方面进行推广。社区建立可监管的公开透明账户，设立支取密码和查询密码双密码服务。业主可以利用查询密码监督小区物业基金的使用去向。在该模式下，社区建立了小区议事规章制度，将居民的参与意识转化为实际的参与行为，让社区的共治共建共享迈出了坚实的一步。^[1]

1.2创新“三社联动”社区治理实践

“三社联动”是指社区、社会组织和社会工作者队伍，三者统筹分工明确，负责社区管理的日常事物。2015年前，海口市社区各方管理职责不明，造成许多推诿扯皮的事情，影响了居民的获得感和幸福感。海口市创新“三社联动”模式后，社区组织分工明显优化，居民参与渠道显著增多，志愿者团队、社区文艺等组织相继建立。发挥“五老”余热，将退休老党员和社区社会组织融入到社区管理中。在普法项目上，社区社工可以联合社区民警，入小区进行法制宣传活动；在尊老敬老方面，社区社工可以联合社区医院，给社区行动不便的老人上门送温暖，并为小区提供免费的身体指标检查；在社区环境上，社区建立了网格员模式，组建了社区退休党员宣传队，解决了门前卫生环境、门前三包、乱停乱放等问题。在海口市有条件的社区，还建立了图书馆、阅览室等设施，为小区上学的孩子，提供下午“四点半”看书托管服务。“三社联动”社区治理模式，将海口市的治理能力提升到了更高水平。尤其是引入了“飞熊社工”的专业化服务，社区的精神娱乐活动更加贴近群众需求，社区的文化氛围更具活力。海口市打造了一支专业化过硬的社区工作者队伍，为海口市现代化社区建设奠定了人才基础。

1.3创新党建引领社区治理平台

海口市龙华区国贸大院社区建立了党群服务中心、社区党员之家，是海南省城市党建引领社区治理的典范。社区发挥退休老党员的作用，上门做社区居民工作，成功将社区的公共厕所改建成了现在的党群服务中心；社区构建四级联动机制，打破了行政隶属壁垒，凝聚共驻共建、互联互动的共识；社区将原有的5个党支部123名党员整合，建立新的支部党委，带动社区居民积极参与社区治理事务。在思想建设上，用党建引领小区“信酬制”物业的发展，筑牢社区工作者的思想阵地，树立以“为人民服务”为宗旨的先进工作者思想。通过社区活动和社会组织参与，打通基层治理的“最后一公里”。新时代社区治理，已经不再满足于德治、法治、自治的“三治融合”，而是融入了政治、智治的新社区治理理念。新时代社区治理出现了更多的挑战和难题，对社区工作的要求也越来越高。笔者认为只有在党建引领下，汇集每个党员的智慧，社区治理才能始终确保小区的共治、自治、德治、法制能有序开展。创新党建引领社区治理平台、坚持中国共产党的领导，既是新时代社区发展的必然要求，也是社区治理的实践的攻坚力量，更是构建文明和谐现代化社区的方向指引。

2. 疫情背景下海口市社区治理问题分析

海口市在改革开放的春风中，社区治理交出了一份满意的答卷。在社区多方努力下，城市党建引领社区工作取得了丰硕成果。海口市已经建立了一个科学化、系统化、服务型的社区治理模式和专业化的人才团队。但在今年可预见的常态化疫情防控中，暴露出了目前海口市社区治理的几点问题。

2.1海口市社区防疫功能远未达到疫情防控标准

2022年3月、4月，海口市为动态清零，采取了全市范围内咽拭子核酸疫情排查。笔者在参加核酸检测点志愿活动时，发现存在市民不带口罩等防护意识薄弱的现象。在疫情持续期间，黄码等重点人员跨区域到便民监测点检测情况时有发生。据交流反馈信息，本轮全市疫情检测点出现信息录入人员短缺及推诿扯皮情况。在核酸检测点的设置上，出现资源配置不合理等问题。多个核酸检测点密集设置，出现有的检测点人满为患、排队困难，而邻近检测点人数又较少情况。此外，部分核算检测点还出现社会志愿者人员过剩的情况。在本轮抗疫过程中，以上防疫现象反映出海口市社区防疫功能存在很大差异及短板。海口市社区疫情防控人员缺少应对疫情防控的实践经验。在人员培训上，出现了临时培训上岗的情况。在外防疫情输入期间，港口，机场为了节约成本，没有严格执行落地检测政策。出现了澄迈外地输入人员四处活动后，到医院进行核酸检测并呈阳性的情况。为外防疫情输入，凡有涉疫区旅居史人员实行7+7闭环管理，没有严格按照闭环管理运输人员。涉疫区旅居史人员解除隔离时，直接让其打车回居住地，并未采取全程闭环管理运输，对隔离人员进行“点对点”闭环转运。折射出海口部分社区防疫流于形式，缺乏国家专项资金支持；人员配备上不能善于利用社区志愿者和社会组织人员补齐人手；防疫政策落实上还不能严格落实疫情防控标准等问题。笔者认为在疫情常态化的大背景下，海口市社区面对海南后续封关运作，疫情防控必须补齐短板，为海口自由贸易港经济发展把好基层疫情防控的关卡。

2.2部分社区居民素质影响社区和谐环境

海口市社区居民组成因区域不同呈现不同人口结构情况。海口市美兰区海甸岛社区，有超过90%居民为内陆移民，少部分由海南地方市县务工人员或陪同小孩上学租客组成，社区房屋空置率高与租客组成复杂情况并存。龙华区苍西村社区以外来流动人口为主，村民均为经济合作社成员。由于地理位置靠近秀英港，社区商业贸易发达。龙华区国贸大院社区是金融公司改组后建成的现代小区，社区居民由企业员工、外来移民等组成，处于城市金融中心区域，居民组成和租客流动性更为复杂。海口市因不同社区居民结构不同，居民间素质也出现差异化。部分社区出现长期电动车彻夜警报扰民现象；租客午夜群聚喧哗时有发生；家长暴力教育子女，导致小孩深夜痛哭响彻前后楼栋等案例轮番上演。部分社区居民不满情绪积累，邻里间沟通困难，大部分居民住客日常人情往来较少。海口市部分社区居民心里出现了“趋利心理”，这种心理出现是社区居民间不健康的相互攀比的心理呈现。今年上海疫情爆发后，出现的社会乱像就是“趋利心理”的生动写照，该心理有利于激发社区居民的奋发创业致富的潜力，但也会造成居民间相互攀比隔阂的激化，甚至出现岛内居民租客与内陆商户租客群体性相互排斥情况。部分海口市岛内原住商户对内陆居民租客实行价格歧视情况时有发生。笔者认为如果不对社区居民素质引发的“趋利心理”加以正面引导，长期以往不仅会影响社区的共建共享共治格局，更会对海南自由贸易港建设产生负面影响。

2.3老龄化社区数量以加速度加深及增多

海南省各地市人口年龄分布具有老龄化加速趋势。2021年海南统计局人口普查数据显示：“0-14岁人口为2013725人，占19.97%；15-59岁人口为6590908人，占65.38%；60岁及以上人口为1476599人，占14.65%，其中65岁及以上人口为1051500人，占10.43%。与2010年第六次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重上升0.19个百分点，15-59岁人口的比重下降3.51个百分点，60岁及以上人口的比重上升3.32个百分点，65岁及以上人口的比重上升2.36个百分点。”^[2]如下表所示：

表1 2021年海口市人口年龄构成

单位：%

数据来源：2021年海南省第七次全国人口普查公报（第四号）

从表1数据中，可以分析出社区居民老龄化趋势显著，0-14岁人口上升比例远低于60岁及以上人口比重上升速度，同时15-59岁占人口比重超过60%，有些地区甚至超过70%。随着时间推进，60岁以上和65岁以上老人所占比例会越来越高。未来社区养老压力会越来越大，对社区的养老工作将会提出更高的要求。目前，海口市社区资本禀赋优的社区都加装了电梯，并且提供长者食堂等养老福利。但海口市社区的禀赋差异极大，不是所有社区都能达到相关标准。2021年，为了应对全国人口老龄化趋势，国家出台了三孩政策。在应对越来越繁重的养老问题时，未来社区还要注意为新生代提供更加优质的成长环境。

3. 对策及建议

3.1提升社区组织疫情防控能力

通过本轮全市大排查，海口市社区工作人员已经具有初期的实践经验积累。社区工作者已经认识到疫情防控工作的责任重大，因此必须将疫情防控工作纳入常规操作。针对疫情防控人员不足等问题，可以利用高校学生补充防疫人员紧急需求。建议中央财政设立海南基层防疫专项使用资金。海口市社区疫情防控必须严格落实闭环管理制度。加强社区企业、居民等参与力度，制定志愿防疫人员轮番培训计划，配套疫情防控的轮班制度。以海口市海淀岛社区排查为示范，事前封锁各个街道减少人员流动；利用横断道路作为疫情核算检测地点，将几个核酸检测点集中，可以大规模辐射周边小区，为社区居民提供快速高效的核酸检测服务。提升社区疫情防控能力，是海口市基层能力提升年的重要一环，各社区工作者必须积极学习、严格执行有关制度，为海南经济发展守好基层关卡。

3.2将社会心理辅导纳入社区治理

针对社区居民、租客出现的家庭婚姻问题、亲子教育问题，建议社区联合社会心理咨询企业、社会工作者等组织，给予专业化的心理疏导。社区党群服务中心可定期开展社区心理疏导活动，为有需要的家庭提供上门服务和长期心理疏导。

资源禀赋优的的社区，可以建立社区心理辅导工作室，配套专业心理咨询师。加强社区与心理学专业院校合作，将社区居民心理研究纳入学校课题。此外，高校教师可以定期开展社区宣传教育讲座，以传统文化美德教育民众。针对恶性扰民问题，可与社区民警联合普法、治理，将枫桥式派出所经验运用到社区治理实践中来。

3.3因地制宜化解社区老龄化难题

社区工作人员首先要树立前瞻性意识。深刻认识到社区老龄化加速到来的趋势。社区养老福利政策不能仅以复制其它社区好的做法作为治理偏方，需要摸清社区自身家底情况，制定适合社区运行管理的养老福利政策。不同社区居民结构情况各不相同，社区自身社会资本^[3]禀赋也有差异。以苍西村社区为养老示范，倡导邻里孝道文化，将家庭养老与互助养老相结合，让老人幸福感更足。但海口市偏远的社区，社区资源禀赋先天不足，需要当地政府因地制宜、精准施策。针对空心化的社区，建议实行户迁移或者多村合并等方法解决社区老龄化难题。

参考文献

1. 海南省民政厅.海南省培育发展社区社会组织专项行动实施方案(2021—2023年)[M].海南省人民政府公报.2021年第16期（2021-08-31出版).

2. 海南省统计局.海南省第七次全国人口普查公报（第四号）[EB/OL］． ( 2021－05－13) ．http://stats.hainan.gov.cn/tjj/ztzl/rkpc/pcyw/202105/t20210512_2977792.html.

3. 方亚琴,夏建中.社区治理中的社会资本培育[J].中国社会科学.2019年（07):64-84.

作者简介：陈锦扬，中共海口市委党校经济教研室教师，硕士研究生，研究方向为数量经济学。