我国金融监管"试验性规制"的路径及机制研究

我国金融监管 "试验性规制 "的路径及机制研究

陈明凛

惠州经济职业技术学院 516000

摘要：随着金融行业全球化、自由化以及互联网金融、科技金融不断发展勃兴，如何在鼓励金融创新与有效防控金融风险之间寻求平衡，成为金融监管部门面临的重要问题。传统金融监管“先发展后规范”方式已难以持续。金融监管试验性规制由来已久，其有效缓解了金融变革创新与金融监管规制之间的内在紧张关系，但至今未引起立法层面对其应有的重视，在法治实践中也引发了一些质疑和混乱，既往“试点”“试验”机制亟需完善。应借鉴域外监管沙盒等制度经验，结合我国实际，转变金融监管范式，开放金融监管立法试验，充分利用其所独具的鼓励创新功能与试错容错机制，加强监管科技与“先行先试”模式的应用与融合，变被动响应、等待风险驱动的监管模式为主动管理。推动试验性监管规则在监管主体与市场主体双方的对话与交流，使其在经验与规范之间来回往复，进而实现对金融监管规则的重塑，以摸索出有中国特色的金融监管试验性规制路径与机制。

关键词：金融监管；试验性规制；路径机制

至于我国，改革开放以来，基于“摸着石头过河”的改革理路，试点性改革大行其道，成为我国改革发展标志性的制度创新，这在金融监管立法领域亦不例外。一定程度上，我国金融监管中的试验性监管在世界范围内具有率先和引领的效应，在金融创新和监管中我国经常采用“金融试点”“监管试行”“由点到面”的改革试验，在改革开放和金融现代化进程中发挥了重要作用。截至2019年底，我国“一行三会”共发布关于“试点”“试行”的金融监管规范文件748个。可以说，中国的法律体系很大程度上就是通过不断的试错试验逐步发展完善起来的。

1、 金融监管“试验性规制”现实基础考察

1.1金融创新的迅捷发展需要监管规则及时回应

金融市场是当前世界上變动最为迅捷的行业市场之一，金融创新成为近年来社会各方关注的焦点。金融全球化、自由化催生互联网金融、科技金融等新业态迅猛发展，同时新兴技术正在世界范围内驱动金融的变革创新，并带来新的机遇和风险。根据熊彼特关于创新的经典理论，所谓“创新”就是“建立一种新的生产函数”，是一个“内在的因素”，为经济发展的本质所规定，包括了引入新技术、新产品和新组织，不断发现和建立新制度的过程。⑨金融创新与金融监管既相伴相生、又始终处于不断博弈之中，金融创新能否顺利实现取决于监管体制设计与供给的行政机关和金融监管部门。在此背景下，有必要反思金融创新对金融监管所引发的挑战。

1.2金融风险的不可预测性需要通过监管试验来确定其风险和危害

不确定性是金融市场最为重要的特质，在金融市场的运作中，诸多因素都将影响金融市场的走向。譬如外部环境的变化，投资者心理的左右摇摆甚至是蝴蝶效应等。这些因素对金融监管所引发的挑战在于监管当局无法确定市场的预期变化，故而基于理性预期所设计的监管政策即便通过理性推演是正确的，仍然存在完全错位的可能;金融机构不断变化的运作环境需要既能适应新产品，又能防止市场风险或监管失误的灵活监管机制。理想的情况是，审慎的政策制定者应当预判风险的源头，从而有效校准和推出适当而谨慎的监管政策。这需要监管当局必须在面对不断变化的机构、产品、市场和交易策略等诸多不确定条件下作出权衡。

2、金融监管“试验性规制”类型及规范分析

2.1金融监管“试验性规制”主要类型

（1）在全国实施的相关金融监管政策以试行之名在全国实施和推行。2003年我国银监会、发改委颁布实施的《商业银行服务价格管理暂行办法》即属此类。虽然我国1995年颁行的《商业银行法》第50條就已规定银行享有收费权，但如何收费一直缺乏相关的具体法律法规规定，以至于在2001年前后各大商业银行开始试行对信用卡收取年费时，受到了来自社会各方面就其合法性的质疑。为此，为进一步确认商业银行收费的合理性，当时刚刚成立的中国银监会颁行了《商业银行服务价格管理暂行办法》在全国推行，由于该办法实施效果如何无法确定，因此银监会就明确标注是暂行办法，但在实施过程中仍然具有全国性的效力。

（2）地方局部性金融监管规则试行。在不违反上位法情形下，各地在权限内制定的地方性金融监管规则和根据全国性立法计划需要制定的先行的试验性规则也具有试验性质。因为全国立法机关和上级金融监管机构本身可以通过比较各地立法的不同效果予以选择，这些地方性金融监管规则为全国性法律法规的制定、修改和具体化提供了经验根据。这些试验包括以中国（上海）自由贸易试验区允许试行人民币资本项目可兑换、鼓励跨境融资自由化以及境外股权投资，支持有条件的投资者设立境外股权投资母基金等金融监管法律试验为代表的自贸区法律监管、以中国特色社会主义先行示范区深圳为代表的发展数字货币、人民币国际化先行先试、跨境金融监管试验等。

（3）监管对象试行。2018年中国人民银行金融稳定局起草了金融控股公司监管办法，规定金融控股公司必须向央行申请牌照实行持牌经营。目前，监管当局已确定中信集团、蚂蚁金服、光大集团、招商局、苏宁集团等在内的五家机构作为金融控股集团监管试点的首批试点单位。这意味着我国互联网领域相关金融主体开始作为试行对象也被纳入监管范围，从而填补相关领域的监管空白。

2.2金融监管“试验性规制”规范性分析

无论是“金融试点”“监管试验”等先行先试模式，还是监管沙盒、“无异议函”规则，其基本原理与金融改革逻辑是一致的：其目的是缓解金融监管滞后与金融创新不断发展所引发的冲突和紧张关系，在监管的稳定性与适应性之间保持必要的张力。从试验规制的运行分析，试验性规则被放置于金融监管实践中去“试错”和验证，属于监管当局在无法确定相关政策的整体性效果和监管成效的情况下，通过试行规则来探索真正行之有效的规定;同时也通过局部试验来控制风险，不至于一着不慎满盘皆输;另外，也满足了监管当局对于金融创新既鼓励其发展，同时也不能接受监管真空的需求。因此，试验性规制具有以下规范性功能特点：一是收集信息与证据，有效应对不确定性。“当立法者承认有限理性并面临信息不充分条件时，立法试验与试错便成为走出困境的对策”。

3、结语

金融监管试验立法是政治经济与金融环境巨变催生的产物。金融行业全球化、自由化以及互联网金融、科技金融不断发展勃兴已是大势所趋。任一周期的金融监管创新抑或危机，都将引致深刻的立法调整与制度革新。既往的金融监管规则已经难以适应新的监管要求与挑战，金融监管者必须正确应对“创新试错和风险管控”“监管的稳定性与灵活性”之间的矛盾，在经验与规范之间来回往复。金融监管试验立法可以理解为一个不断修正错误、发现问题、总结经验，并通过自我调整适应环境，从而达到预定目的的法律反馈系统。以“先行先试”作为基本制度构架、以监管沙盒作为补充性措施的试验性规制进路应当作为我国金融监管规则体系中一个普遍适用的一般性前置程序，成为金融监管立法的发展方向，从而为缓解金融变革创新与金融监管规制之间的内在紧张关系提供路径，为未来金融监管和金融创新营造更好的发展空间。

参考文献

[1]季卫东：《法律程序的意义》，北京：中国法制出版社，2011年，第36页

[2]数据源于对北大法宝刊载资料的统计整理。所有被统计的监管文件均为目前仍在生效适用的制度或通知，其中包含“试点”的监管文件为386个、包括“试行”的监管文件362个。部分监管文件为多部门共同发布，统计时均分别计算，

[3]这种立法模式以“先行先试”为主要特征，“先行”要求通过“立法先行”的方法，发挥法律的指引功能;“先试”则要求依赖“试错先行”的方式，发挥实践对理论的检验作用。参见吴汉东、汪锋、张忠民：《“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”“两型”社会建设立法为中心》，《法商研究》2019年