我国海岸带管理冲突及国外经验借鉴

我国海岸带管理冲突及国外经验借鉴

许 洪

海南核电有限公司 , 海南 572733

提要:党的十九大报告正式提出陆海统筹战略以来，海岸带区域管理的理论和实践更加清晰。纵向梳理我国海岸带管理历史，指出目前我国海岸带管理冲突存在“三大难点”:横向和纵向管理体系难以衔接、多调控指标难以整合、利益相关者难以协调。国外在海岸带管理方面与我国有许多共同的问题。通过对欧盟、美国和韩国海岸带管理的法律政策、制度体系、管理工具、公众参与和监督评价等方面的比较，基于我国海岸带管理冲突的背景、现状和特点，借鉴国外成熟的海岸带综合管理工具和经验，从加快立法、权利征集和征收、委员会协调、规划指导和公众参与等方面提出了具体措施。，并从适合中国国情的海岸带管理冲突角度积极探索问题根源。

关键词:海岸带管理；冲突；借鉴国外经验；陆地和海洋规划

一、中国海岸带综合管理的矛盾和冲突

(一)中央与地方政府之间的利益博弈

我国海岸带由中央政府和地方各级政府管理，中央政府和地方政府为土地发展权进行长期博弈。自然资源部遵循中央政府的意愿，对全国海岸带进行统筹管理，重点统筹调控和保护海岸带资源的可持续发展。地方政府在自己的行政区域内管理沿海地区。在上级传递的硬性命令下，有很大的操作和自主空间。纵向政策传导过程缺乏及时的跟踪评估机制和有效的监督监管措施。中央发布的政策文件层层传递，有的在地方政府执行时带有偏见，地方政府往往为了经济效益最大化而“顶上”。中央政府与地方政府的冲突造成了海岸带管理不足、管理效率下降等问题[8]，影响了海岸带作为资源黄金带的有效发挥。

(二)海岸带管理机构权限不明。

海岸带高强度开发的特点使其成为各职能部门管理的热点。2018年，国务院机构改革成立至今然而，在资源部面前，横向来看，中国的海岸带由陆地、海洋、环境保护、林业、建设等部门共同管理。各涉海部门管理规划和目标定位不一，权责主体不清，缺乏详细的责任落实机制。各部门职能重叠或相互推卸是不可避免的。“九龙治水”和管理“真空”问题并存，导致海岸带开发用地冲突。

机构改革后，虽然原国土、海洋、林业等部门的权力统一到自然资源部，但在同一自然地理单元下的沿海地区，由于行政管辖的划分存在管理分离的问题，毗邻行政区的海岸带管理横向部门未能形成有机联系， 与行政边界的海岸带管理缺乏有效沟通，迫切需要海岸带综合管理的监管政策和专门法律法规。 日常管理实践中仍存在潜在问题和矛盾，阻碍了海岸带基础设施建设和产业布局优化。

四.国外海岸带管理的实践与经验

欧美发达国家对海岸带管理的研究起步较早，基本形成了完善、成熟的管理体系。中韩两国隔黄海相望，在历史文化发展和海岸带管理探索方面有许多相似之处。虽然各国根据自身的社会政治背景和管理冲突提出不同的解决方案，在法律政策、制度体系、管理手段、公众参与和监督评价等方面形成了各具特色的海岸带管理模式，但其共同的基本目标是在政府部门之间建立协调机构，制定促进海岸带资源可持续发展的规划。

(一)美国——立法与政策平行管理评价

1972年，美国颁布了具有里程碑意义的《海岸带管理法》，这是世界上首次以立法形式提出海岸带综合管理。这部法律的特点在于联邦政府对各州政府的自律管理。在上位法的大方向下，各州根据地理位置，因地制宜，对海岸带进行不同的管理。美国善于结合行政和经济手段，通过激励和补贴的方式，在联邦和州政府之间建立管理网络，能够以较少的财力覆盖广泛的海岸带，有效促进联邦和州政府之间的合作。

20世纪70年代末，美国沿海地区也不例外地出现了资源短缺、人口压力和利益相关者之间冲突加剧的问题。对此，联邦政府鼓励各州政府针对区域问题制定全面的海岸带管理计划，确保一项政策和计划能够长期适应社会的亮点在于“参与活动和事后评估”，美国在制定计划和政策时积极推动公众广泛参与[11]。公众参与的具体过程写入《海岸带管理法》，倡导对所有美国人员进行终身海洋教育，充分听取当地居民和利益相关者的声音，不仅可以显著提高政策执行的成功率，还可以为通过协商谈判解决海岸带管理冲突提供友好条件。例如，2012年桑迪飓风后，美国通过访谈了解当地居民对海滩侵蚀治理的意见和理解，确定利益相关者对海岸适应性管理和保护措施的态度和可能的角度，进而呼吁政府加强政策宣传，开发更适合居民理解的语言，避免公众对政策的误解，帮助利益相关者进行更有效的对话，努力提高海岸可持续性的共同利益[12]。1998年，美国国际开发署提出对海岸带某一重点管理区域或某一开发活动进行专项评估，及时检查政策和项目的实施是否达到预期目标，进而发现问题、解决问题，预测政策未来的发展方向。适应性管理是美国沿海地区综合管理的一个主要特点。

(二)EU-生态系统管理

1996年，欧洲联盟发起了综合沿海区管理示范项目[13]。然而，在实施ZM集成电路的过程中缺乏明确的政策指导，导致各部门和机构之间的利益冲突频繁，管理趋同性差。因此，欧盟执行委员会于2006年发布了《欧盟海洋政策绿皮书》，旨在探讨制定未来欧盟海洋政策的可能性和必要性。2007年，根据绿皮书的咨询结果，《欧盟综合海事政策蓝皮书》明确表示，欧盟需要一项海事政策，对海事活动进行综合管理，希望这项政策能够对各部门之间的海事管理活动起到相互协调的作用。绿皮书和蓝皮书已经意识到欧盟海事不再适合分段管理，聚焦海洋经济未来发展战略。2008年，欧盟委员会通过了《欧盟海洋战略框架指令》，首次将全球良好的海洋环境作为海洋综合管理战略的目标[14]，利用先进的生态系统方法激发成员国的共同行动，并要求成员国在《欧盟海洋战略框架指令》的基础上建立适合本地区的综合海岸带管理战略。成员国不仅遵守国际公约原则和指令规定的义务，还定期向欧盟报告进展情况，形成上下联动、利益共享、协调统筹。

海洋空间规划作为欧盟国土空间规划的专项规划，被视为ICZM的控制工具。中央政府在规划过程中拥有领导权力和话语权。这个规划反映了整个国家的利益。沿海资源日益稀缺，导致中央政府与地方政府在海岸带开发职能方向上的冲突日益明显。如何在规划中协调有限的海岸带资源，发挥高效作用，满足中央政府的诉求，成为欧盟不断探索的问题。有鉴于此，欧盟提出海洋与海岸带资源空间功能复合利用[15]，以荷兰为试点地区，探索海岸带不同用途的平衡与兼容，缓解因利益相关者冲突而阻碍海岸带空间规划进展的障碍。在规划过程中，欧盟高度重视跨区域、跨境海岸带的管理[16]，提出要综合考虑海岸带的生态地理特征，评估政策的跨境影响并确保信息公开，倾听各利益相关方的诉求，通过成立冲突协调委员会，动员各界人士参与。例如，法国于2005年成立了国家沿海地区理事会，旨在促进沿海地区管理的利益攸关方就沿海地区政策进行充分对话，协调和总结利益攸关方的意见，并向政府提出政策建议。政府还可以就海岸带管理相关问题咨询理事会，共同讨论海岸带控制的重点和优先权利，基于签署的跨境数据协议建立共享数据库，制定统一的陆海空间规划和跨境海岸带管理规划。

参考文献:

〔1〕李彦平，魏金龙，刘大海．英国海岸带综合管理体制改革及启示:以《英格兰海岸带协议》为例〔J〕．中国土地，2021(7):55－58．

〔2〕董跃，姜茂增．国外海岸带综合管理经验对我国实施“陆海统筹”战略的启示〔J〕．中国海洋大学学报(社会科学版)，2012(4):15

－20．

〔3〕李修颉，林坚，楚建群，等．国土空间规划的陆海统筹方法探析

〔J〕．中国土地科学，2020，34(5):60－68．

〔4〕文超祥，刘圆梦，刘希．国外海岸带空间规划经验与借鉴〔J〕．规划师，2018，34(7):143－148．