淮安农村土地流转问题与对策

淮安农村土地流转问题与对策

李勇

中共淮安市委党校 科学社会主义教研部 江苏 淮安 223003

内容摘要：土地流转是在建立社会主义市场经济体制，在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新动向。本文分析了淮安土地流转的特点以及面临的困难，并对进一步推进淮安土地流转提出了对策。

关键词：淮安、土地流转、农村

土地流转是在建立社会主义市场经济体制，在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新动向。近年来，随着中国农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起与农村劳动力转移的逐步推进，土地流转出现了速度加快，规模扩大，形式多样的趋势。

淮安市围绕建设现代高效农业、提升农业主导产业发展层次，在稳定土地承包关系的基础上，坚持从实际出发，严格遵循依法自愿有偿的原则，加快推进农村土地流转和承包规范管理。

一、淮安农村土地流转特点

1、结合地方特色，利用本地自然资源和区位优势，推进优质水稻、小良良种基地建设，发挥土地流转效益。

2、结合农业专业合作经济组织，把土地流转的行政引导职能传递给市场主体，成立了2000多个农村合作经济组织，部分合作经济组织的组建运行始终与土地流转联结在一起，市场化程度较高，加快了土地流转的市场化模式。

3、结合品牌战略，适度流转土地扩大洪泽湖牌系列农产品的种植规模，创建国家级有机米示范区，推进清浦区红椒扩大种植面积，提升市场知名度。洪泽县三河镇与南京同仁堂洪泽中药材科技有限公司联手创办了洪泽湖健康产业园。三河镇四坝村、联堡村、塘西村的784户农民，向“同仁堂”出租了5036亩责任田和980亩林地。南京同仁堂在这片地里种植了丹参、板蓝根等中草药。该公司还正积极筹备药材加工和观光旅游等后续项目，产业园全部建成后将实现一、二、三产业全覆盖。

4、结合优质招商项目，引巨资促成农业产业结构调整，一次性流转土地5100亩，创建全省规模最大、品种最多的药用植物博览园；引进大户流转荒山土地2.5万亩，种植果树、苗木等各种经济作物，促进现代化农业示范园。

二、淮安农村土地流转面临的困难

从目前形势看，土地流转虽然有发展现代农业的内在动力，以及工业化、城市化不断加快对劳动力需求的外部推力，但也存在一些难点和制约因素。

1、农民恋土情结太重，不愿“流”。对绝大多数农民来说，把土地作为最后保障，仍是一个根深蒂固的观念；有的对政策不了解，认为土地流转出去就等于失去了土地，自己赖以生存的土地将不复存在；有的还担心随着经济发展，收益得不到相应增长。

2、部分干部思想僵化，不敢“流”。认为土地流转工作政策性强、敏感度高，涉及到千家万户，矛盾多、难度大。还有的对经营者一旦发生意外，经济风险可能转嫁到村委会心存疑虑。

3、现有发展水平局限，不易“流”。从目前农村经济结构上看，仍是单一的种植业占主导地位，二、三产业的发展相对滞后；从资本积累所处的阶段看，还处于积累的初始阶段；从农村从业结构、年龄结构以及技能结构看，年龄高、文化水平低、科技素质低、致富能力低等“一高三低”问题比较突出。

4、从农村、农民现有保障看，社会保障替代土地保障的机制还不完善。在土地问题上，中国和西方以及其他东亚经济发达国家的最大不同，就是中国农村土地承载着农业生产与农民生活保障的双重功能。它既是农业生产中最重要的生产资料，是一种生产要素，同时，从其社会功能的角度来看，作为稀缺资源的土地，又是中国农村人口的生活保障。也就是说，当农民没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会和非农收入，没有健全的社会保障体系时，很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。

农村社会保障制度的严重滞后，极大地束缚了农村劳动力的流动，使农民长期依赖土地，从而限制了农村土地的流转，而土地流转受到限制，进而就在一定程度上阻碍了农业的发展与农村产业结构的调整，使得农民收入增长乏力，最终导致农村产业化、现代化的速度也相对缓慢。因此，开展农村土地流转、实现规模经营，就必须建立和完善农民的社会保障制度，只有这样，才有可能形成进一步深化农村改革的稳定前提，也才有可能让农民自愿让渡土地承包经营权。

5、土地流入方实力不强，不能“流”。由于农业投量大，自然风险和市场风险也较大，加之缺乏效益明显、可持续性强的特色农业产业的有力支持，即便是体制障碍消除了，也未必有大量的企业和种养大户接包土地。很多关于农村土地流转的调查研究表明，我国目前农户土地租赁行为有以下明显特征：农户土地租赁范围主要在村组内部的亲戚、邻居或朋友家；仍然有超过一半的农户的土地租赁期限较短或不确定。这些特征可以被看作是转出农户为减少交易成本；避免土地流转过程中发生纠纷而做出的被迫选择。

6、中介组织不够健全。农村土地流转的中介服务组织发育滞后、流转信息传播渠道不畅抑制了农村土地流转的发展。首先，由于土地使用权流转的中介组织匮乏、土地流转信息不畅，农户漫无目的的寻找转让对象，势必效率低下、交易成本增加，这不但影响土地的流转速度，而且影响土地资源的合理配置。其次，由于交易范围有限，交易对象少、交易量小，承包人很难承包到合适自己耕种特长的土地。再次，土地流转中转包人与承包人信息不对称，土地本身有贫瘠与肥沃之分，而土地承包人难以获得土地的真实信息，导致承包后利益受损。另外，基层政府和村级组织经常利用所谓的民意、民情调整土地，地权制度的这种法律状况和权利的非稳定性，就使流转土地的经营者利益得不到保障。

三、推动淮安农村土地流转对策

现代农业无疑是规模化、专业化、机械化、现代化的农业。从一定意义上讲，现有的土地制度已成为现代农业发展的最大瓶颈。如何在现有条件下行之有效、规范有序地推进土地流转，我们认为，应重点把握以下三个问题：

1、关于流转总体思路问题。要做到“四个结合”：把推进土地流转和规模经营、农业结构调整、农业主导产业基地建设结合起来，让一部分农民成为新“地主”；把推进土地流转和全民创业结合起来，让一部分农民变成新的产业主；把推进土地流转和本地工业发展结合起来，让更多的离地不愿离家的人，成为工人；把土地流转和城镇建设结合起来，扩大镇区规模、建设综合型中心村，聚人气、集商气，让农民转变为商人。

2、加强政府引导问题。农村土地流转的主体是农民，但不意味着各级政府在土地流转中就可以无所作为了。在目前农民组织程度非常有限的情况下，政府必须加强规范操作的指导和引导。政府只有为农地流转规定框架,制定原则,才能保证土地流转的健康发展。

首先，建立健全农村土地流转市场体系。规范的农村土地市场是土地健康流转的前提。目前，我国各地农村土地流转市场的发育严重滞后于土地流转的需要，农地流转还未形成一种规范的制度。我国农村土地在生产、经营等方面的私人利益属性与资源、政治等方面的公共利益属性，要求必须建立一个土地国家宏观调控与土地微观市场化运作相结合的土地流转机制。为了促进农地使用权的流转，优化农地资源配置，必须在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农村土地流转市场的运行机制，包括农村土地流转的价格机制、农村土地流转约束机制、农村土地流转交易的中介机制、农村土地流转收益的分配机制。

其次，积极培育土地流转中介机构。实现土地流转从“散户—散户”的分散性自发流转向“散户—中介服务组织—大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变，为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。培育土地流转中介机构和服务体系，主要是为农户的土地流转提供必要的技术、信息、法律咨询等中介服务，土地需求信息的发布、项目的推荐和介绍、土地经营者的选择、土地租约条件的谈判、合同的签定以及农户与土地经营者关系的协调等。土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转，需要培育和完善土地流转的市场化服务体系，开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据，减少价格确定的随意性和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。

最后，规范农村土地流转程序，特别应当对土地流转方式、流转程序、流转后的权利与义务、流转监管机构和流转的法律责任作出明确而具体的规定。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，必须按规范的操作程序进行。一是要推行合同制。颁发全国统一制定的农村土地流转合同文书,并受国家法律保护。二是要建立土地流转的申报和登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。土地流转前应向村民委员会提出书面申请，并报乡镇农业承包合同管理机构登记。村民委员会应督促和指导双方签订土地流转合同，如果发生合同纠纷，村委会及其主管部门要及时进行调解，为当事人排忧解难。三是要建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，受让人每年应交纳一定数量的风险保证金，以防范其因经营困难等原因无法履约的情况发生。四是要明确土地流转管理机构的职责。土地流转管理机构应对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

3、关于保障机制问题。农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制的实施，强化了土地的保障性质，农民把土地作为今后的退路。可以说对大部分农民来说，土地是精神与物质的依靠、是安身立命之本，理性的农民不敢随便转让土地。另外，受教育程度的限制，农民很难在快速发展的二、三产业中立身，而且非农就业存在不稳定性。所以，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能，土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。

由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，所以，进行土地流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。通过建立和健全农村社会保障体系，逐步淡化土地社会保障功能，有利于降低农民对土地的依赖，有利于降低农地制度变革成本，加速农村剩余劳动力的转移，加速土地使用权的流转。土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。

农村社会保障体系包括社会保障、社会福利、社会互助和合作医疗等，当前，要着重建立完善三项农村基本社会保障制度。一是建立农村最低生活保障制度，保障农村居民的基本生活。农村最低生活保障制度的建立可以使农民不再必须依靠土地收获物供给其基本生活资料，不再以土地收入作为维持最低生活水平的主要手段。农村土地的“社会保障功能”将会得到一定程度的减弱。二是农村社会医疗保障制度。随着农村经济的巨大变迁以及合作医疗的衰落，绝大部分农村居民失去了医疗保障。这也是造成农民不愿意离开土地，不愿意进行土地流转的另一个重要原因。三是农村社会养老保险制度。采取家庭养老和社会养老保险相结合的模式，逐步实现与城市社会养老保险衔接，并为向城乡一体化养老保险制度过渡创造条件。

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