社会结构视角下的以色列能源市场结构与政府监管

社会结构视角下的以色列能源市场结构与政府监管

孙 楚

河南农业大学文法学院，河南 郑州 450046

摘要：天然气大发现以来，以色列能源市场结构变化，能源分配的运作规则发生改变，政府开始更多地关注能源产业结构的合理性，逐步出台政策鼓励能源市场竞争。本文使用帕森斯的“结构功能模型”（AGIL模型）分析以色列天然气能源市场结构与政府监管，以色列天然气市场结构的各个环节还处在发展完善的过程中，而风险评估与市场监管是这一过程的推进者。同时以色列也面临着能源结构单一化、化石能源占比过高的问题，需要加强对能源需求的管控。

关键词： 社会结构，行政管理，能源，以色列

一、以色列天然气大发现

自2009年以来，以色列近海发现多个气田，天然气储量可观，下表显示了近年来以色列的天然气田勘探和投产情况。以色列由此从一个天然气高度依赖进口的国家，转变为潜在的天然气出口国。与此同时，以色列国内的天然气使用量迅速增加，从2000-2002年的年均天然气消耗量3.5亿立方英尺猛增至2010年的1270亿立方英尺。

表1 以色列天然气田发现、投产时间和预估规模

来源：以色列中央统计局（CBS），2014

对于以色列天然气利用的研究，仝品生《以色列能源战略评介》通过对以色列能源战略沿革、能源战略特点的梳理，对以色列能源战略进行评析，从宏观的战略角度探讨了天然气大发现以前的以色列能源利用状况；《国外对于天然气大发现的研究以兰德公司（RAND）最为详尽，其在2009年出版的报告《天然气和以色列的能源前景：不确定性下的战略分析》和《天然气和以色列能源前景：战略视角下的决策》，对以色列天然气大发现做出评估，从政府的角度给出决策建议。由于天然气大发现的时间较短，国内外少有对于天然气大发现的管理学、社会学研究。

天然气大发现后，以色列能源结构变化，能源分配的运作规则发生改变，政府开始更多地关注能源产业结构的合理性，逐步出台政策鼓励能源市场竞争。

二、结构功能模型的引入

帕森斯提出了一套包含了人格、社会、文化、行为的“一般行动系统”理论，在此理论上衍生出的“结构功能模型”是西方社会学家关于社会变迁和社会演化分析的经典模型。该模型假设所有行动系统具有四个功能作为前提：适应（Adaptation），目标实现（Goal attainment），整合（Integration）和模式维持（Latent pattern maintenance）。后两者用于处理社会内部问题， “模式维持”是实现社会“整合”的一种方式。

借助这一分析框架，我们找出了以色列天然气大发现进程中的一些主要节点与AGIL模型不同组成部分之间的对应关系：市场结构——整合；市场与监管——模式维持。在此基础上，我们将探讨天然气大发现与以色列社会之间的关系，即以色列社会是如何对天然气大发现做出反应，不同的结构要素又是如何承担起这些社会功能的。

三、以色列能源市场结构

市场结构是市场各要素之间的内在联系及特征，市场结构执行了对于社会系统的整合功能，主要作用在于通过自身的调节使能源市场稳定有序，使能源活动的各个环节更加高效。然而这一过程仍需要政府政策的介入。天然气作为主要能源的转变并不是以色列能源转型的唯一内容。能源部门该如何组织协调，私人企业与公共部门在这一进程中该扮演怎样的角色，都是以色列需要重新思考的问题。近年来以色列一直尝试推动国内能源部门的竞争，政策制定者也因此需要更多地关注于能源产业的高效发展。这就涉及到对天然气市场结构的重新审视。

图1显示了以色列天然气产业基本状况（由于以色列的天然气仍然处于发展的初期状态，有一些功能还未到位）。以色列的行业可以分为四个环节：生产，运输，分配和终端消费。生产环节包括勘探、开采和天然气供应中的收集。以色列的天然气生产主要来自国内探明储量和进口液化天然气，这些天然气通过管道以气体形式输向全国。天然气的运输通过拥有高压管道输送能力的管道公司实现（当前只有一家）。逐步建立起的高压输送网络将天然气最终输向客户。最后，终端消费包括使用天然气发电——目前天然气消耗的主要组成部分，以及在可预见的未来，可能渗透到的工业（包括运输）、商业和住宅用途。

图 1 以色列天然气产业结构

来源：RAND, 2012

（一）生产

天然气的生产环节具体反映为天然气的供应，其中包括两个主要部分：国外生产——国际天然气管线进口，国内生产——近海气田产出。

国际间的天然气输送管道在为以色列输送天然气的同时，也会服务于其途经的其他国家，因此在这些管线的建造过程中，寻求国际合作和国际投资十分必要。然而，受制于政治障碍，以色列同邻国的区域合作实际上相当有限，这使国际间天然气管线建设的合作与投资面临诸多难题。

天然气的进出口必须通过政府发起的合同进行，目前这一职能由IEC执行，日后随着以色列对于能源部门市场化的推进，IEC或被新的专门负责这一职能实体取代。另外，私人企业也可以从国外购买天然气运输到以色列国内。在这种情况下，天然气输送管线的共享更需要合作与规划，从而保证国家间管线的有效利用。

从国内供应来看，以色列近年来陆续发现多个气田（见表1），改变了以色列能源依靠进口的局面。2009年发现的塔马尔气田天然气储量约2800立方米，2013年３月已出产天然气，预计能保证以色列在2035年之前天然气自给自足。

2010年发现的利维坦气田，储量更高，在5300亿立方米左右，预计2016年投产。能源的新发现使以色列的能源利用更具弹性与灵活性，从而为以色列与外部能源供应商的谈判增加了砝码。

正因如此，国内储备的公共价值有可能超过其市场价值，其为以色列带来的能源安全和可靠性优势不可小视。因此通过产量限制、关税以及一些其他措施对国内天然气储备进行监管就显得尤为重要。

（二）运输

在以色列，天然气通过高压管道系统输送到电力行业、大工业用户和地方天然气公司。输电公司负责建设、维护和运营的管道系统，从各种渠道获取天然气并向客户进行供应。

在一些国家，管道公司通过购买和转售天然气实现他们的市场职能。这些管道公司必须协调好购买和转售天然气的关系，同时必须为天然气交易提供充足资金。这通常是通过长期合同实现，合同中可能包含了照付不议条款和成本转嫁的内容。

因此，国家的天然气管道基础设施的规划者面临着相当大的挑战。目前，国家规划纲要（NOP: Nation Outline Plan）跨部门工作组负责以色列的天然气管线规划，现正致力于发展低压线网，意图服务更多工业部门的客户，而非只接受高压天然气服务的电力行业等几个主要客户。这就带来一个问题的两个方面，它们相互作用。一方面，低压管道的可用性和建设区位将决定整体经济对于天然气的依赖程度。另一方面，潜在客户的需求指明了未来管线建设的发展方向。在不确定的情况下，供应规划和潜在需求两者都需要关注于彼此释放出的信号。

（三）分配

在分配阶段，天然气公司从天然气主管线向终端用户运输和配送天然气。由于这些天然气公司拥有配气网络的所有权和经营权，他们往往拥有对于天然气消费者的垄断权，也因此会受到严格的监管。

由于低压输送网络尚未建立，天然气难以向家庭消费者和普通工业部分供应。对于这些消费主体，天然气分配的终端形式是电力。在以色列，电费由燃料成本、财务费用、贬值、工资和其他运营成本组成。其中的主要成本是燃料，占总成本的57％。在以色列，企业很大程度上掌握了天然气基础设施和运输的垄断权，在这样的情况下，天然气的零售终端形式——电力，其价格必须得到严格管控。以色列的电费相对于国际水平较低，截止2009年，普通住宅电费均价0.11美元/千瓦时，工业用电均价0.09美元/千瓦时。而与以色列能源利用规模和发展程度比较类似的爱尔兰，这两个数据分别是0.20和0.12，显著高于以色列。

四、政府监管

监管事实上是政府对于市场结构的风险所作出的反应，也是能源战略的具体执行。在社会结构模型中，它执行了模式维持功能，使能源社会系统能够在一个稳定的价值模式下运作。

（一）市场与经济风险

市场与经济风险在以色列主要表现在两个方面：一是外部能源市场的变化（主要表现为快速的价格变化）对以色列能源市场的影响；二是能源市场的发展对于国家经济更广泛的影响。

如果潜在的经济震荡的主要来源是价格暴涨，如2008年的世界石油市场，那么在其他能源之间也会有这种显著的连锁反应。然而尽管所有能源价格的变动方向大致相同，但变化的幅度却不尽相同。例如，不同类型的燃料对于长期储存有着不同的容量限制和成本，为使价格震荡最小化，这就存在一个能源购置的差异问题。

与此同时，以色列经济还面临着来自能源部门的另一种风险：在能源领域，物质资本投入波动很大，而出于经济和技术的原因，建设发电厂需要一个有效的投资规模。这一规模主要受燃料类型和技术水平的影响。然而，新投入资本虽然呈现出持续增加的趋势，但在部门上相对分散，如何保证高昂的有效投资规模是能源部门面对的问题。另一方面，以色列作为一个国土和人口规模都相对较小的国家，能源市场也相对狭小。以技术为导向的经济高效的发电厂必然成为国家能源供应基础设施中的必然选择。然而即便是这样的发电厂，也可能由于供能中断、设备故障、或其他运营不利造成难以预计的损失，从而对于国家经济产生巨大的影响，这同样是以色列所要面临的一种风险。

（二）保证天然气来源多样化

过去，以色列一直禁止天然气进口来源单一化，以防止能源部门出现新的垄断。同时出于对既有垄断势力增强的担忧，以色列还禁止IEC向EMG购买天然气进行销售。基于上述种种考虑，以色列将天然气市场分割给不同的客户——IEC，独立发电商，大型企业，区域分销公司，使国内天然气分配过程中有不同成分的共同参与。这一政策尽管从防止国内市场垄断的角度看是可取的，但是统观天然气市场，这一政策仍然存在一些问题。天然气输送基础设施成本仍然是国际天然气市场的主导因素，这就使各个天然气消费个体很难分别与国家签立合同。因为只有具备一定消费规模和合同时长，才能准确预估建设天然气管线基础设施的投资成本。这种情况下，出于对国内问题和利益的考量，一些天然气进口国转而寻求单一的买主。

尽管政府允许私有企业采购天然气，政府对国际间天然气采购监管仍然是必要的。私有企业的进口和转售都建立在利润的基础上，这可能难以保证社会能源供应的安全和稳定性。政府的监管法规通过对长期和短期合同的监管控制天然气进口比重。此外出于对能源稳定性的考虑，法规还鼓励与一些选定的国家签订供应合同。

（三）推进能源部门私有化改革

2004年8月，以色列天然气管道公司（INGL: Israel Natural Gas Lines Corporation）获得运输系统的建设和运行许可。政府所有的公司全权负责天然气运输，这些对象包括所有的​​高压天然气消费者以及消耗超过2000立方米每小时和12万立方米每年的低压天然气消费者。任何满足上述天然气消费标准的用户都可与之签订天然气供应合同。从成立之初，INGL便被禁止从事销售天然气（MNI）。现在以色列还没有建立起低压天然气配送管线，因此，目前还没有公司向住宅、商业、运输或其他潜在的低量消费者提供天然气配送服务。目前天然气的主要使用者，除了电力行业，就是有能力匹配高压配送系统的天然气高量使用企业。

长期以来，以色列电力公司（IEC）一直是以色列负责发电，输电和配电的唯一机构。 2003年，私有化改革将以色列电力公司分割成三个私有公司，分别负责发电，输电和配电。早在此之前，以色列就通过了放开市场鼓励竞争的改革议题。改革允许私营电力生产商直接建立发电厂和出售电力给终端用户。目前，虽然以色列电力公司仍继续给以色列国内绝大多数的消费者发电、输电、配电，但从近年来的改革中可以看出以色列有意在未来几年中鼓励竞争，弱化甚至撤除以色列电力公司。然而，由于政府和以色列电力公司以及其工会难以达成共识，改革始终难以充分落实。此外，虽然有几个独立发电企业已经在2009年初开始了第一批天然气发电设施的建设，截至目前，除了阿什克伦的德勒电站已建设完成，大部分投资项目仍未开始建设。

五、结 论

天然气大发现之前，以色列的能源利用以石油和煤炭为主，能源结构单一化严重。化石能源几乎全部来自国外市场，能源高度依赖进口。然而天然气大发现以来，这种局面得到了迅速的改善，煤炭在电力行业的消耗显著下降，而主要来自国内供应的天然气的使用量则增加了一倍。以色列天然气得以自给自足甚至规划出口，能源安全环境大大改善。

现阶段，天然气利用占比提高，对以色列能源结构多样化贡献卓著。然而从长时段来看，天然气大发现可能导致天然气在未来能源结构中占主导，造成能源结构新的单一化。目前，从能源的利用上来看，天然气管网只支持高压用户的进入，电力行业近年来对于天然气的依赖急剧上升。从能源政策上看，以色列政府在反垄断和保证能源多样化上做出了一些政策努力；从市场结构上来看，由于天然气管网的滞后，在一定程度上限制了天然气在能源结构中单一化的发展，但近年来随着天然气运输、配送网络的建设，消费市场的单一化仍然值得关注。此外，天然气特殊的物理特性使其运输和储存难度大、成本高，利用限制远高于煤炭、石油这样的传统化石能源，从而使得天然气比较容易被封锁。出于军事安全的考虑，也应重视以色列能源结构的多样化。因此，为保证能源安全，以色列必须保证能源的多样化。

其次，发展化石能源的替代能源对以色列尤为重要。尽管目前的勘探表明，天然气能在很长的一段时间里为以色列提供能源保障，但能源结构的合理性、能源安全、温室气体排放量等多重因素都需要纳入考量。现阶段，在天然气储备丰富的前提下，发展可再生能源仍是以色列面临的重要课题。

对于能源需求的管控，是以色列能源安全的一道重要防线。从进程上来看，在整个以色列能源社会系统中，政策的反应是要明显于经济的反应的。以色列近年来的天然气大发现对于以色列能源结构、天然气利用的影响呈现出缓慢渐进的态势，从天然气田的勘探和投产到天然气相关基础设施的建设再到各部门对于天然气利用的结构变化，以色列都在有意放慢步伐，尽量减少能源利用结构突变带来的冲击。然而较之经济上的反应，天然气大发现后的以色列社会，政策上的动作反应迅速，能源政策变动更为明显。政府在反垄断上投入更多关注，陆续出台相关政策鼓励市场竞争。此外，以色列政府更需要关注于能源需求的稳定性。面对气候变化，以色列的水资源缺乏可能加重，从而加重对于海水淡化的依赖，加上目前以色列的外部政治环境相当脆弱，这些都可能造成能源需求的大幅增加，造成极大的不稳定性。因此要保证能源安全，就必须要保证能源需求的稳定性，而政策必须率先对此做出反应。

参考文献

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