自然资源统一确权登记的问题及探讨

自然资源统一确权登记的问题及探讨

苏治国 陈诗群

常宁市自然资源局不动产登记中心 湖南常宁 421500

摘要：通过对自然资源的统一确权登记和规范化管理可以提高自然资源的使用效率，避免出现权责不清、管理不善、用集体资源为个人谋私利的情况。本文首先分析了我国自然资源统一确权登记的问题，其次结合实际情况分析自然资源统一确权登记的优化策略，为推进国家自然资源的确权、明确责任主体、有效开展自然资源管理工作提供相应的参考。

关键词：自然资源；确权登记；森林资源

自然资源统一确权登记是近几年来所开展的重要工作，在《自然资源统一确权登记办法（试行）》的指导下，我国诸多省份都开展了相应的自然资源统一确权登记工作，从而有效明确和界定自然资源的所有权主体，提高自然资源的管理效率。

一、自然资源统一确权登记的问题

（一）我国自然资源产权制度不明晰

我国《宪法》规定了国家的所有自然资源由国务院统一管理，具有行使主权，然后由国务院统一安排工作。但行使主体是地方的政府，地方政府哪一个部门进行管理存在争议，部门自身权责也相对于模糊，导致自然资源统一确权工作没有明确归属一个政府核心部门出现问题没有部门担责，国家资源环境遭到破坏因无人来管理和负责，任由事态得不到及时有效的遏制，严重影响了我国资源环境的经济发展。

（二）产权视角下的自然资源管理缺失

就当前来看，自然资源管理缺乏明确的产权主体且对于产权界定比较模糊，自然资源虽是公共财产、全民财产，但全民意识得不到提升，自然资源易沦为无主财产。自然资源主体的缺失和全民对于自然资源管理的缺失，自然资源失去了应有的保护，那些实际使用自然资源的人就缺乏管理和约束，忽视国家追求可持续发展的理念，只为追求一时的利益导致，国家自然资源遭到严重破坏。

（三）确权登记内容不规范

自然资源的质量和数量登记存在不规范的情况。首先就是在自然资源质量界定上缺乏统一的标准。例如森林质量指标一般包括森林结构、森林生产力、森林分布、森林的利用率等，还与森林的年龄结构、树种结构以及森林虫害有关，在对于这方面的监测，目前还缺乏相关的技术支撑，只能依靠人力和相关林木技术人员。第二就是森林数量的监测上存在难度，森林的树木大小不一，如何做到对于不同种类、不同大小的树木的数量记录，无法依靠技术来完成。还有对于森林的完整性等其他特征的监测都有一定的难度。

（四）确权登记范围存在争议

根据现阶段国家对于自然资源土地确权的规定，确权的范围应当是国有生态空间范围，并非国有自然资源范围，而这之前存在一定的差距，有些地方在实施自然资源确权工作时将二者混合在一起是值得考虑的。如果确权工作范围一直按照国有自然资源，必将出现一些漏洞，很多人利用确权工作的漏洞，多地存在借山造林的现象，将林地资源和森林资源、林木资源混淆在一起。

二、自然资源统一确权登记的优化策略

（一）自然资源产权制度确定

1、所有权界定

多样化自然资源所有权形式有助于激发微观经济主体，使生态效益得到有效激励，减少“政府失灵”，同时保证公权的控制力，体现自然资源公益性，避免“市场失灵”，使自然资源产权制度与市场经济体制相协调。以林权制度为例，水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林应坚持公有产权的主体地位，建立由国家政府部门直接管理的国家森林，通过自然资源统一确权登记把尚未纳入自然保护地的重要森林资源纳入国家森林管理。短轮伐期用材林、速生丰产林、一般用材林等商品林应与市场充分结合。

2、使用权界定

使用权的界定是自然资源产权界定的核心和难点，其涉及到代际、代内博弈，正负外部性差异、资源用途限制和经济周期等一系列难题。因此，自然资源使用权确定和代表行使内容登记中要充分体现代际公平和代内公平。

3、转让权界定

必要的自然资源转让权设置是保证自然资源投资流动性的客观需求。自然资源转让权登记中要充分反映不同资源的稀缺程度，并通过市场价格机制定价，以资源价格为信号，引导资源合理开发和保护。通过转让权设置既激活资源开发潜力，又通过价格引导对自然资源进行有效保护

（二）加强市场管理，推动试点工作

在我国《自然资源统一确权登记办法（试行）》中明确的规定了自然资源统一确权登记制度的工作流程，其中包括自然资源登记的管理范围、自然资源的资产权利体系、对自然资源登记信息的管理与应用等。依据试点工作的要求，国家要选出试点性的地区开展自然资源统一确权登记工作，并通过对试点地区的管理与评估，以实践去推动法律法规的改革与调整。地方政府在开展自然资源统一确权登记工作时，可将自然资源的各要素作为一个整体进行登记，以相对完整的生态功能区作为单元，要将区域内各类资源的质量及数量探究查明，并予以公示，使产权所有人及使用人能够充分了解自然资源的情况，落实好国家制定的自然分类管理政策，强化市场管理的效果。

（三）规范自然资源统一确权登记内容

自然资源统一确权登记的目的是明晰权属，建立管理体系。因此确定自然资源登记对象应结合其自然、经济、管理和产权属性，以地类划分为基础，以空间和资源两个维度将国土空间和其上附着的自然资源进行登记，实现山水林田湖草的统一登记和管理。依据可管理、可建立明晰产权和具有市场流转功能等特征将自然资源细分为表2中的资源类型。其中其它林业资源包括林下经济资源和固定区域野生动物资源等，其它草业资源包括虫草资源等，农田附属资源包括四旁树等资源，矿产资源包括海洋和陆地矿产资源。

（四）依靠法律法规确定确权范围

法律是一切权利的基础，自然资源统一确权登记应依法确定好权利范围，确定国家土地上的自然资源所有权归属。在现行法律中，自然资源统一确权登记依靠的法律主要有《宪法》、《民法通则》、《物权法》等，依靠法律完成相关的确权工作，依法明确个人所有权和集体所有权，对于个人所有权也应当讲究公平原则，进行无争议的确权工作，以不动产登记为基础，通过自然资源确权明确自然资源的归属工作。

三、总结

综上所述，自然资源统一确权登记工作是我国各地方自然资源空间权属划分的重要工作依据，能够确定自然资源的所属情况，划清各责任方的管理界限，并且能够对各类自然资源实行不同类型、不同程度的管理，明确自然资源的保护范围，促进我国自然资源法治化工作的建设。

参考文献：

[1]王军德.自然资源统一确权登记与不动产登记数据融合研究[J].国土资源信息化,2021(01):38-42+5.

[2]刘聚海,佟业真,张敬波,李堃.自然资源确权登记信息系统总体框架研究[J].国土资源信息化,2020(06):3-8.

作者简介1：苏治国（1976.9-），男（汉族），湖南衡阳市常宁市，常宁市自然资源局不动产登记中心，专科学位，助理工程师，主要从事林业调查规划。

作者简介2：陈诗群（1975.11-），男，（汉族），湖南衡阳市常宁市，常宁市自然资源局不动产登记中心，专科学位，助理工程师，主要从事林业调查规划。