政府投资项目投资管理研究

政府投资项目投资管理研究

万蓉

东南大学

摘要：政府投资的项目中很多承担着一定的公共利益，通常都具有规模大、涉及范围广、专业技术性强、建设周期长等特征，在现代城市发展中发挥着非常重要的作用。通过对政府投资建设项目的发展现状着手，分析了政府投资项目的管理模式，并探讨了政府投资项目的投资管理与控制策略，以供行业工作人员参考。

关键词：政府投资项目；投资管理；公共利益；管理模式

投资控制与管理是建设项目管理的关键一环。作为投资庞大、建设复杂、影响面广的建设项目，政府投资建设项目的投资控制与管理一直以来都是困扰有关部门的重大课题之一。面对交通建设步伐的不断加快，拆迁、人工等成本的增加，导致政府投资建设项目造价持续增长，投资屡屡超出批准的预算。面对如此形势，有必要对交通工程项目建设投资控制与管理，进行系统化、深入化地研究，提升政府投资的社会效益与经济效益。

一、政府投资建设项目投资控制与管理现状

近年来，交通工程建设总投资呈逐年递增的趋势。其一，受市场调节的影响，动迁、劳动力、原材料成本等逐年增长且波动性大，成为交通工程总投资上涨的主要因素，加上交通工程项目垄断问题严重、外围建设队伍机制僵化、项目前期预估的不充分，导致工期拖延、工程建设投资浪费问题突出，为工程投资控制与管理带来了极大的难度。其二，随着交通网络化发展及工程建设项目复杂度、难度的持续上升，项目建设涉及过多专业，不同行业间沟通缺乏，导致各项目间费用审批的不一致性，也导致项目清单布局与成本变数重重，缺乏统一的清单投资管理目标。同时，随着国家对环评、稳评、地下空间开发的要求愈来愈高，交通线路建设既要适应社会要求，又要兼顾网络换乘标准、运营要求等，这导致工程建设标准持续提升，工程造价成本也随之上涨。例如，环评要求交通工程加强减振降噪，这无疑增加了一部分投资，地铁换乘、区间穿越施工的高难度，也使施工成本大增。其三，项目投资管理水平与投资增长控制要求，仍相距甚远，多数交通工程投资预算沿用的是既有建设经验，设计也倾向于保守，施工设计投资超预算问题比比皆是，加上投资控制管理多为被动审价，缺乏主动控制，投资管理体系建设滞后，导致政府投资建设项目投资控制不甚理想。

二、政府投资项目管理模式分析

（一）传统模式

改革开放以来，随着城镇化建设的深入推进，政府投资类项目逐年递增，但是行业管理部门出台的指导性文件主要以规范为目的，存在与行业发展需求有滞后的情况，并且缺少贯穿工程项目全生命周期的内容，指导性不强。在这种大环境下，各地出台的政府投资类项目实施细则也千差万别，有的主体职能不明确、程序标准不统一；有的只从建设行业提要求，缺少财政、发改部门的配套政策支持；有的文件出台简单，缺乏深入调研，对执行过程出现的问题缺乏有效解决办法，这些现状都需要深入的调研、思考才能改善。政府投资类项目常用的招标方式是将勘察设计、施工监理、设备采购等按照项目实施的不同阶段进行打包分组，发包给具备资质能力的不同单位，由建设单位组织、协调各专业单位开展各阶段工作，这样就要求建设单位的相关人员要有很高的专业能力、组织能力、协调能力，同时这种单链条的信息传递方式，容易造成各参建单位间的信息不对称，影响整体项目的质量和进度目标。近年来国家鼓励采用工程总承包方式以适应政府体制、机制改革的要求，但由于正处在推广阶段，配套政策不完善，有借鉴意义的成功案例不多，招标人与投标人存在麻杆打狼两头怕的情况，不少新建项目只好延用原有组织方式实施。因为以上原因制约了工程总承包模式的发展，也阻碍了工程建设组织实施方式的创新。笔者认为工程总承包模式对于行业领域窄、技术门槛高、工艺复杂的项目是有优势的，这类项目通过采用工程总承包方式，最大程度降低了设计、施工、工艺的风险，能有效保证工程质量，缩短工期。但是那些行业领域宽泛、技术门槛低、工艺简单的项目，对于工程总承包的模式，依赖性不是很大，相反对于全过程咨询管理方面的需求却很强烈。全过程咨询管理公司，通过企业运作方式，针对各项目不同的特点，组织各专业人员成立全过程咨询项目组，最大程度满足建设单位对于项目决策、规划设计、报批报建、造价审计、招投标、项目管理、监理管理等专业咨询需求。通过市场化行为，实现资源的合理调配，同时全过程咨询公司随着操作项目的增多，专业队伍迅速成长，专业化程度逐步加深。全过程咨询管理方式与政府体制机制改革相互顺应，有很大的互补性，未来发展值得期待。

（二）“全过程咨询+EPC”模式

在这种大的背景下，“全过程咨询+EPC”模式应运而生，在政府机制体制、改革的大趋势下，通过市场化方式，一定程度上解决了政府提升治理能力和治理水平的需求。

但实践中，仅依靠较为完善的工程建设项目组织实施模式仍然无法全面满足项目进度、成本、安全、质量、环保等方面的精细化管理需求，无法做到管理标准化、程序规范化及风险可预可控，仍然存在工程建设项目信息资源协同管理欠缺的难题。因此，为了更好地进行项目管理、风险控制、资金控制、效能监察，建管统一，在落实工程管理环节责任、协调工程整体进度、提高管理绩效、加强监督管理部门过程监管等方面仍需做进一步的管理创新，将现代化信息技术与现场管理深度融合，强化工程协同化管理从而推进工程质量安全标准化，全面提升质量、安全生产和环境保护等基础管理水平。形成跨阶段、系统性、可视化项目全生命周期管理模式。实现项目数据与监管平台数据的互联互通、共享，满足项目日常管理的同时，也满足政府部门的监管需求，减少政府信息化应用过程中因为数据不互通造成的成本增加。最终形成跨阶段、系统性、可视化项目全生命周期管理模式，收集项目决策论证、实施建设、运营维护等各阶段基础数据，为政府提城市升治理能力和治理水平提供第一手资料。

（三）未来管理模式

政府投资类工程建设项目组织实施方式，根据项目特点采用“全过程咨询+EPC+综合管理平台”模式，既有利于促进建筑业持续健康发展，同时也有利于提高政府投资项目管理的质量、效率，降低成本。对充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益具有重要的现实意义。最终综合管理平台将与建设CIM平台、打造智慧城市衔接，确保整体目标的一致性、数据操控的统一性、迁移接口的标准性、平台运作的超前性，为打造智慧城市探索可行性方案，借此充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，为加快智慧城市建设贡献力量，为提升政府治理能力和治理水平做贡献。

创新政府投资类工程建设项目组织实施方式需要充分考虑项目特点，结合政府体制机制改革方向，利用市场资源调节方式，完善配套政策，逐步推进.

三、政府投资建设项目投资控制与管理策略

政府投资项目关系到公共利益，因此在项目的实际建设与管理中，为了确保万无一失，必须将投资管理，全面覆盖到政府投资建设项目的各个环节、整个过程，从建设工程决策、设计、施工、竣工验收四个阶段出发，全面思考优化投资控制与管理的策略，这对于提升政府投资项目投资质量，保障工程整体效益具有着非常重要的价值。

（一）决策阶段投资控制

在前期决策阶段，关键要结合交通工程特点及投资风险要素，对当地经济情况、土地开发利用、自然条件、总体规划、交通现状及需求展开深度调研，在保障交通安全与使用功能的前提下，展开客流预测，对比论证不同方案，确定与当地发展最为匹配的建设规模、标准，规划用地及路线，编制项目投资预算，利用项目业主方、工程造价咨询机构综合决策，以最大化地节约投资。其中，项目投资估算时，要建立完善的投资估算指标体系，使之既满足建设标准，又与工程实际相符，确保工程投资估算偏差在20%以内，以防后续设计变更问题发生；对于客流量的预测，关键是要以“四阶段法”为基础，构建完善的预测体系与分配组合划分模型，结合当地规划，提升预测的精准度；建设标准的确定，有助于降低项目全生命周期成本，在保障基本使用功能的前提下，减少不必要的功能与投资，为了确保建设标准的合理性，关键要利用价值工程理论，全面考量功能与项目成本的关系，依循预测客流量明确站间距离、车站长度等，竞争控制车站的间距与面积、层数等，以免因距离过远、规模过大，导致投资大增，同时要提前考虑施工可操作性，尽可能采取国产标致的车辆、机电设备等，节约购置费与后续维修养护费用。

（二）设计阶段投资控制

设计阶段投资控制与管理，要从交通工程项目组织、技术、经济等层面考虑，在确保设计方案技术满足先进性的前提下，实现经济最小化，提升投资控制效果。一方面，要全面推行设计招投标，从社会上获得资信良好、具有主动造价控制意识的设计方，为了实现这一目标，关键要营造公平、公正、公开的设计招投标环境，全面推行工程量清单招标，投标方需要将工程方案中设计数据、单价，清晰标识在投标文件中，以便选取方案最优、费用最低的设计方；另一方面，要全面推行设计标准化，确保设计成果既达到国家、行业标准，又便于缩短设计工期、节约工程投资，还要全面实施限额设计动态管理，对设计过程进行分层管理，分别设置初步设计、技术设计、施工图设计限额，并在各设计过程中优化投资额配置，依循专业差异推行限额设计。此外，在工程合同签署过程中要严谨细致，必要时要聘请专业律师，对各条款进行细化，分清利弊、规避陷阱，明确各方责、权、利，避免经济纠纷，合同签订后要聘请专业设计监理，密切跟踪设计进度，对设计中的经济、技术指标进行评审，及时向设计方反馈意见和建议，最大程度地减少设计变更问题。

（三）施工阶段投资控制

施工阶段是交通工程各类资源需求量最大、生成投资最高、引发投资风险因素最多的阶段。在该环节中，招投标管理、施工合同、施工方法等，均会对工程投资产生影响，因此，需要对投资进行动态控制与管理。其一，要加强施工招投标管理，招投标文件制定组织各参与方、造价咨询公司，需要对可能影响投资的数据进行联合审查，避免不利于投标报价或工程量错误出现；施工招投标要推行清单计价模式，全面覆盖施工图设计图纸、施工现场探勘资料、工程量计算规则等；招投标模式尽量采用综合单价包干模式，尽可能细化、优化计价条款与包干方式，以便节约投资。其二，施工合同管理关键要做好合同变更管理、加强工程索赔控制，确保合同所有变更，需要经过专业技术人员的经济、技术评估，并通过规定程序报批。施工阶段业主方要委托财务监理者，前往现场实时跟踪投资，一旦出现索赔事件，要求施工方提交工程索赔处理意见、费用变更估算书等。其三，要严把材料、设备质量及成本关，加强采购环节、运输环节、入库环节的管控，对特殊材料做好防潮防湿、通风防护工作，要委派专人定期维护管理设备，规范作业流程，有效延长设备使用寿命，降低返修率，节约投资成本。其四，要优化施工组织设计，通过合理安排施工顺序、选择施工方法、组织流水施工、对比方案技术经济等，持续优化施工方案，还要积极引入挣值法等，加强施工造价的动态管理。

（四）竣工验收阶段投资控制

竣工验收阶段关键是要加强审核，重点是根据施工工程量的变化进行审计，确保结算精准反映工程造价。具体而言，一方面，业主方组织造价咨询人员全面签收、验证施工承包合同、施工图纸、变更签证单、工程结算书及相关技术资料，针对资料缺失问题，要求施工方及时补充，待验收无误方可确认；另一方面，业主方要组织造价咨询人员，对工程量进行计算，依循单价对工程费用进行计算，针对需要现场实测的工程部分，要进行登记，通过现场实测及三方签字确认，方可确定该部分工程量费用。此外，业主方要从工程量及单价、施工合同条款等方面进行审核，针对计量错误及漏洞，要依循合同条款扣除相关款项，同时要积极总结经验，加强对竣工材料的收集、整理，持续优化结算方法等。

三、结语

综上，政府投资是宏观调控的重要手段之一,是政府直接配置资源的投资行为。随着国民经济的高速发展，各大城市交通工程建设蓬勃发展，然而，工期长、任务重、投资大等特点，使政府投资建设项目投资控制与管理成为一个难题。为了以最小投资实现最大效益，有关部门必须全面加强政府投资建设项目各环节、全过程的投资管理，通过提升各级人员业务素质、全面落实质量管理办法等，实现建设资源的最优化配置，有效节约建设项目造价成本，为后续政府投资建设项目的投资管理提供参考。

参考文献：

[1]叶丽莉.政府投资项目工程概预算分析策略[J].今日财富，2021(21):85-87.

[2]贵州省政府投资项目管理办法[N].贵州日报，2021-09-30(007).

[3]规范政府投资行为提高政府投资效益[J].江西省人民政府公报，2021(16):1.