行政协议效力审查规则探究

行政协议效力审查规则探究

贾冠龙

哈尔滨烟叶公司绥化分公司 黑龙江 绥化 152000

摘要：在当前时代背景下，由于营商环境、法律环境的逐渐复杂化，行政协议冲突数量与处理难度都在日益上升。效力审查规则直接决定着行政协议案件审理的公正性，从当前法律环境角度看，我国的行政协议效力审查存在一定的缺陷，具备落后性与局限性的特点，对其进行完善已经成为了亟待相关领域专家解决的重点问题。本文通过对相关文献进行查阅，对行政协议效力审查规则、现状、局限性、法律适用等关键点进行了阐述与分析，结合相关理论知识，提出了行政协议效力审查具体策略。希望本文能够在一定程度上促进行政协议效力审查案件科学性的提升。

关键词：行政协议；效力；审查规则；政府职能

前言：近年来，随着我国政府职能与管理理念的创新，政府主导下的合作行政已经成为了比较普遍的现象，为我国公共管理领域的革新提供了全新的思路。在法律领域，行政协议逐渐取得了立法层面的确认并被正式纳入行政诉讼的受案范围，在一定程度上阻碍了行政协议在私法范围进行处理的可能性，但是从另一层面讲，长期以来，行政协力立法方面的空白导致行政协议效力审查规则长期存在规则缺失的问题。法院在对此类案件进行审理时经常存在法律规则模糊的问题，本文通过对行政协议效力从成立到生效的过程进行探究，最终提出具体的行政协议效力审查具体策略。

1. 行政协议

行政协议是现代行政法中比较常见的一种行政管理手段。行政合同又被称为行政契约，指的是行政机关为了达到行政目的，达成公共利益与个人利益的平衡，与相对人经过协商一直达成的协议。在行政协议管理下，普通公民能够以积极的方式直接参与行政职能的运行，进而降低彼此之间发生矛盾冲突的可能性。例如，为了修建机场等公共设施，行政主体与企业签订的共同投资建设合同等。此外，公共征收补偿合同也属于行政协议的一部分^[1]。

笔者对行政协议流程进行分析：（1）签订问题：行政协议的签订应该遵循公开竞争原则以及全面履行原则进行，其中，公开竞争的原则指的是行政合同应该采用公开招标的方式进行。全面履行指的是双方当事人必须根据行政合同的内容全面履行行政合同的全部条款。（2）受案问题：行政协议具备合同性，但是从本质上讲，其属于一种非强制性的公法行为，我国相关法律也从这一角度对其进行了约束，将其纳入行政诉讼的受案范围。（3）诉讼问题：行政合同诉讼赋予行政机关诉权，在一定程度上保障了依法行政以及当事人的合法权益。

2. 行政协议效力审查模式局限性

1. 行政行为合法性审查模式与局限性

行政行为合法性审查以行为与结果作为效力的判断基准，在某市住建局和城乡建设局预谋供热公司签订的特许经营一案中，法院基于行政行为合法性审查模式对其进行了判断：（1）从行为基准方面，法院认定被诉政府特许经营协议的签订违反了行政许可法中对于相关程序的要求，应当从法律层面予以撤销；（2）从结果基准方面，法院认定被诉政府所指定的特许经营协议撤销对公共协议可能会造成重大损害，结合以上内容，对该协议认定违法但不予撤销。

以行政行为合法性审查模式对行政协议进行处理，虽然具备一定的合法性，但是无法处理行政协议的民事属性，例如在本次案例中，很明显是政府一方的违约行为，但这种缺乏实质性的处理结果很容易减损政府与法院判决的公信力。

2. 合同效力审查模式与局限性

合同效力审查模式主要是对行政协议中的民事性质进行处理。具体而言，在某市国土局与某公司对外商投资企业土地使用合同进行了诉讼，法院采取了合同效力审查模式进行了处理，认为合同人未完成协议中“本合同经有权一级机关批准后生效”这一条款，因此合同整体处于未生效的状态^[2]。

这一判决充分体现出了合同的相对性与公正性，但是在涉及行政行为的解决时，这种处理方法严重抹杀了行政协议的行政属性，欠缺从公共利益视角进行考量。

3. 拆分审查模式与局限性

拆分审查模式指的是将行政协议的行政处分与契约合意进行拆解，其中的行政处分行为适用于行政行为合法性审查，纳入行政行为的处理范畴，而其中的契约合意则纳入民法的处理范畴。在某房地产公司诉人民政府行政协议案中，法院认定该政府的土地出让行为违反了国家相关部门出台的《闲置土地处置办法》，在契约方面援引合同法的相关条款进行分析，最终认定成交认定书的签订目的无法达成，应当予以解除。

从表面上看，拆分审查模式在一定程度上解决了行政协议行政性质、民事性质无法兼顾的特点。但是从实际效果角度来看，这种拆分处理模式在解决部分问题的同时引发了更多的问题，属于将行政协议进行法律适用的无奈之举，在实践中很难满足双方当事人的实际需求。

3. 行政协议效力审查法律适用与审查原则

行政协议效力审查法律适用的流程如下：（1）优先适用行政法律。这是我国法律法规的强制性需求，也是立法机关的权威意见。（2）准用民事法律规范。具体而言，优先使用行政法律并不代表民事法律规范的非适用性，与之相反，相关法院应该针对法律实践的实际情况进行变通适用，在这一过程中应该注意不能采用与行政相关法律相抵触的民事法律条款。（3）适当参照规章进行法律适用，即在不危害社会公共利益的前提下，违反规章的行政协议应当确认无效。

行政协议效力审查原则如下：（1）坚持公益性优先原则，这是行政协议的本质属性与重要目标。（2）合目的性原则，即行政协议的内容应该围绕相关目标开展，一旦偏离了行政管理目标，该行政协议就有被确认无效的可能性。（3）效力从宽原则，即行政协议在轻微违法、瑕疵可补正的前提下即可确认有效。

4. 行政协议效力审查具体策略

1. 保证行政处分的容许性

保证行政行为的容许性代表行政机关必须具备裁量权。具体而言，行政机关在与相对人完成行政协议的签订之后，其所进行的单方面违约现象非常容易导致合同相对人的利益受损，在行政处分适用较多的时代背景下，相对人的利益很难得到保护。在这种情况下，相关法院应该有限容许并用行政处分，但应当限于合同双方的约定、法律直接规定以及维护公共利益的需求。

2. 保证行政行为的合法性

从本质上讲，行政协议属于行政机关为了达成自身行政管理目标所采用的一种手段。因此，其效力审查活动必须保证行政处分应该符合法律规定，在行政协议中，产生行政处分的情况相对比较复杂，既包括行政协议发生原因的行政处分，也包括行政机关履行约定义务的行政处分，还包括行政机关行使行政优先权的行政处分等^[3]。

针对这种行政处分的复杂性，相关单位应该结合“近因理论”，通过考察因果链，以主要矛盾为突破点，对行政处分的合法性进行判断。

3. 保证契约行为的有效性

在现代社会，合同的成立并不直接决定效力的产生，对于部分约定条件的合同来说，在条件达成时才正式生效。这一民事法的普适性规定适用于行政协议很容易影响相关人的利益。

笔者认为，如果想要切实提升行政协议的有效性，就必须保证以下几点：（1）行政协议成立及具备确定性，这一确定性指的适合用内容以及已确定行政行为的稳定性。（2）须批准的行政协议对于负报批义务的一方应该具备一定的约束力，在相关条件实现后，该条款既独立于整体协议产生法律效力。（3）行政协议生效后既具备实现效力，即不履行给付义务直接构成违约。

结论：纵观全文，随着时代的高速发展，合作行政现象已经成为了“新常态”，而从制度角度看，当前行政协议的理论研究多集中于宏观的制度架构，而精确化的实务研究数量相对较少。希望本文的内容能够为行政协议的效力研究提供一些理论支持，促进其稳步前进。

参考文献：

[1] 周明. 行政协议效力审查规则探究[J]. 2021(2018-6):24-35.

[2] 韩思阳. 无效行政协议审查规则的统一化——兼评《行政协议解释》[J]. 法学杂志, 2020(10).

[3] 程序, 刘平. 融合与冲突:行政协议的司法审查体系建构之路——以回归"协议性行政行为"本质破局[J]. 特区法坛, 2019, 000(002):P.24-32.

作者简介：姓名：贾冠龙（2012.12--参加工作，先后从事行政工作，人事政工等工作，目前主要从事行政工作）；性别：男，民族：汉，籍贯：黑龙江省绥化市，学历：本科；现有职称：无；研究方向：行政方面。