资源紧约束下土地储备保障规划实施机制探索

资源紧约束下土地储备保障规划实施机制探索

张倩

枣庄市自然资源事业发展中心 山东省枣庄市 277000

摘要：随着城市建设、国家经济的发展，以及我国人口的快速增多，土地资源日益紧缺，如何通过有效的土地储备规划工作达到对土地资源高效、高质量的利用，为城市建设和经济发展提供更加优厚的基础条件成为了土地资源部门最应该重视的问题，因此在本文当中，我们就土地储备保障规划的实施机制进行了一些探讨，希望能为这个问题的解决提供一些思路。

关键词：资源、土地储备、规划、保障、机制

前言：土地储备工作指的是土地管理部门通过对城市土地的摸排调查，将城市当中还未被开发利用的土地资源进行整合，该政策是近年来土地制度创新的重要成果，这项制度为城市建设规划、土地利用、提高土地市场的透明度和公平性，地方财政发展都发挥了很大的作用。长期以来，盲目的以土地需求为导向的土地供给政策，成为了很多城市“奇葩建筑”、“烂尾楼”、政府财政收支不平衡，区域经济结构不合理、房多人少、土地资源浪费的主要原因。在目前土地政策、货币政策、财政政策是我国经济的三种主要调节手段。土地政策参与宏观调控的重要手段就是编制实施土地储备规划，以土地储备为导向进行土地供给^[1]。

1. 规划视角的储备土地特征分析

目前主要通过GIS的空间叠加分析功能，把各种土地规划图叠加起来，综合分析各地块在不同规划中的情况，然后综合考虑土地储备和土地规划的关系，判断储备土地的可利用性。

我市储备土地规划特质主要表现为：建设性储备土地占比较低，但建设土地需求逐渐增高。根据《枣庄土地利用总体规划》（2006-2020）来看，规划耕地保有量为238496.65公顷，规划建设用地为71740.77公顷，规划交通水利及其他建设用土地规模为15384.77公顷，在我市的土地利用规划当中建设性储备土地占比较低。建设用地规模2020年规划目标为87125.10公顷，2014年枣庄市建设用地规模为85972.19公顷，2006-2014年全市城乡建设用地净增量为5485公顷，按照这样的发展趋势推算，现有的建设性储备土地面积远远满足不了实际建设需求^[2]。

2. 储备土地保障规划实力潜力评估
   为了充分了解规划用地需求与现有储备用地供给的关系，评估现有储备用地规划的实施潜力，为今后的土地收集、储备和规划管理提供决策参考。根据保护区土地的具体情况，结合近期建设规划和年度实施计划，从土地供需、土地结构和空间关系等方面对现有土地进行分析，评价保护区土地安全规划的实施潜力。

（1） 用地供需关系

储备土地总量满足近期建设规划用地需求，但供需不平衡。根据枣庄市土地利用总体规划，近期建设规划实施的土地需求总量为85972.19公顷。与规划可利用后备用地相比，全市规划后备用地总面积约87125.10公顷，仅从后备用地总量上即可满足近期建设规划的用地需求。但土地利用实际情况来说规划用地和实际用地之间仍存在较大差距，从数量来看就是现有的规划建筑用地并不能满足实际需求。

（2） 用地结构关系

根据《枣庄土地利用总体规划》来看，现有储备土地规划当中储备土地用于保有耕地和保护基本农田这两类用途占比最多，用于建设用途的储备土地基本分布为城乡建设用地、城镇工矿用地、交通水利及其他建设这三类用途，其中城乡建设用地需求量最大，用地增量最多，规划占比也最高。住宅用地与商业服务用地之间存在较大差距。从长远来看，要进一步加强工业用地的改造和回购，增加储备用地，以满足市场对住宅用地和商业用地的需求。

3. 土地储备保障规划实施机制探讨
   (一)土地储备规划与城市规划衔接

城市规划和土地储备规划联系非常紧密。城市规划是综合对分析城市发展当中所有需要的发展条件，从本质上来说也是一种城市土地利用规划；而土地储备规划是指对城市辖区范围内的所有土地资源进行分析整合，土地储备规划为城市规划提供了基础条件，土地储备规划是城市发展规划的出发点和落脚点。土地储备规划的编制必须从城市发展规划出发，符合城市发展规划的土地利用方向和城市建设重点，根据城市发展规划优化土地资源配置，调整土地功能区划分，提高土地经营效率^[3]。

（二）建立土地储备与规划互动工作机制

土地储备和城市规划二者互相依存，互为依托，土地储备应参考城市发展规划，城市发展规划的编制应该参照现有土地资源条件和预留土地的性质，土地储备规划如果与城市发展规划不能有机结合，或者不相符，这样不仅会阻碍土地价值的发挥，也会对城市建设、城市发展产生不利影响，因此必须建立土地储备规划编制和城市规划编制的互动机制。在未来的土地储备规划中，应当主要以土地性质，土地储备为工作基调，在规划编制的过程当中，应注意储备土地规划当与城市发展规划对于土地利用目的和城市建设重点相吻合，在对于土地进行综合管理，综合利用的基础上，最大限度的发挥储备土地的价值和利用效率。

（三）土地保障规划的实施

1、 土地储备促进规划实施

实施储备土地规划可以为城市土地资源整合利用提供导向，有利于城市规划的实施。只有深入调查土地资源，才能为进一步开发土地利用，满足开发条件。在此基础上，土地储备工作应该以城市规划发展方向为导向，以土地储备工作为基础搭建“规划实施-土地供应”的工作机制。结合近期城市规划发展规划对土地储备工作进行动态调整，针对近期城市规划中重点建设区域周边土地和现有储备土地的遗留问题预先处理，为城市建设提供基础条件。在近期土地储备（准备）计划的指导下，年度城市发展规划，制定年度土地储备计划，年度土地储备计划的实施能够保证年度城市发展规划的用地需求，在此基础上就是保证了城市的发展，按照这种制度进行土地储备计划的编制就有希望解决目前强制性土地规划阻碍城市发展的问题^[4]。

2、综合评估， 动态调整

在土地储备规划的编制和实施的整个环节当中，例如土地转让、土地收储、土地经营等等的环节都非常容易受到外部政策环境的影响，因此在编制土地储备规划的过程中就应该结合城市发展的实际情况，深入研究国家地区的土地利用规划、土地经营计划、土地储备实施计划等等的国家、地区土地管理经营政策，在此基础上对土地储备规划积极的进行调整，根据外部形势、政策的变化，调整土地储备规划，然后形成一套可持续运作的土地储备规划运作编制模式^[5]。

结语：土地储备工作是一项需要多个部门互相配合，整体发力的系统工程，才能保证整个地区的各项城市建设、土地利用、经济开发发展有序的进行，在这个过程当中还非常容易收到如政策、经济发展等外部因素的影响，因此要尝试建立年度综合评估机制，根据本年度中土地储备工作中的每个环节，结合本年度地区发展规划和相关政策对土地储备规划进行评估，并进行动态调整。土地开发利用和地区经济发展二者互相影响，只有从土地储备、利用规划出发建立正确导向，才能形成积极的正面循环，为国家经济发展人民安居乐业提供更强大的动力支撑。

参考文献：

[1]郑丽超, 邢纪昆. 论土地储备与城市规划的良性互动[J]. 商品与质量, 2019,1000(008):228-229.

[2]蒋宗祺, 陶梦莹, 刘柱. 多规融合导向下的土地储备规划方法研究[J]. 建材与装饰, 2019,595(34):130-131.

[3]朱燕红. 土地储备计划编制和执行中的问题及对策[J]. 农家参谋, 2019, 639(23):38-38.

[4]彭志勤. 新形势下土地储备转型路径研究[J]. 房地产导刊, 2019，23(23):45-46.

[5]郭梅. 浅谈土地整治实施措施保障研究[J]. 资源节约与环保, 2019, 208(03):134-345.