经济全球化进程中的国土规划编制模式研究分析

经济全球化进程中的国土规划编制模式研究分析

汪峰 李韬儒 金琪

湖北省城市规划设计研究院

摘要：我国是一个国土辽阔的国家，国土空间规划区域协同是合理优化区域经济空间布局、促进经济内循环、实现区域协调发展的重要方面。现有国土空间规划体系中各级地方以行政区划为辖域“独立编制”，易诱发行政单元间的地方保护主义、割裂区域经济联系、基础设施重复建设等“非一体化”问题，其与区域一体化发展战略要求的“共同编制”如何协调，亟需寻求制度化支撑。在现有规划法律框架内，国土空间规划区域协同机制可成为破局路径。国土空间规划区域协同的运行程序设计，宜以省际协同为主导，以上下层级传导为重要补充;在区域协同的利益冲突与协调方面，可从确立区域法律主体地位、赋予区域主体平等的区域发展权、区域间非平权型的权利义务安排等维度实现。

关键词：区域经济一体化;国土空间规划

引言

随着我国社会经济的不断进步和发展，城市化进程也再随着扩展，由于我国人口数量多，人均资源利用率也就随着升高，但是现如今耕地面积少，导致了城市与土地之间存在和很大的矛盾，城市对于土地资源的需求也就越来越大。只有将两者协调统一才能够有效地降低两者间的矛盾，需要去有效地加强两者的管理以及设计出科学有效的办法，只有这样才能够更好地加快城市化进程的同时保护好我国的土地资源。

1区域一体化背景下国土空间规划协同的现实需求

国土空间规划面向有机统一、连续整合的全要素国土空间系统，各类要素如水域、海洋、土地等是在空间上呈连续状态的有机整体，而非孤立存在或人为割裂的。国土空间规划对区域空间资源的利用与整合具有预期性、整体性、长期性，局限于某一行政区划内条块分割式的国土空间治理并不能满足国土空间合理利用的整体需要。同时，区域经济一体化是消除区域内地方政府塑造的制度性壁垒，达至要素自由流通与充分竞争的最优经济结构的过程或状态。国土空间规划如何摆脱行政区划的桎梏，为区域内资源要素自由流动提供保障，成为国土空间规划区域协同的重要命题。

2措施分析

2.1建设适应新发展理念的新型基础设施基

础设施是国土空间开发保护的重要支撑体系，也是编制国土空间规划必须考虑的一项重要内容。需要在补齐交通、水利、卫生等传统基础设施短板的基础上，根据国土空间治理的新需求，落实新发展理念，统筹发展与安全，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，实施韧性城市建设，提高城市的综合承载力以及资源利用和运行的效率。一是，建设面向数字经济的基础设施。顺应生产智能化和数字化的趋势，在国土空间规划中布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施，构建无缝衔接的物理世界和数字世界，实现不同时空尺度的高精度数字化和可视化，实现传统行业到数字经济的升级。二是，推进基础设施的绿色化低碳化。传统的交通基础设施、管道运输基础设施等是基于碳基的基础设施。为此，一方面，需要推进传统基础设施的绿色化改造，降低基础设施建设运营维护等环节的碳排放；另一方面，需要建设低碳化的基础设施。例如，规划建设适宜自行车等慢行交通的绿色出行系统，建设布局充电桩，建设适用于氢能等绿色能源的运输储存基础设施等。三是，建设韧性基础设施和智慧基础设施。在刚性基础设施的基础上，各地的国土空间规划需要根据区域差异性，建设更加多样性、灵活化的共建共治共享的基础设施，注重提高基础设施的智慧化水平和精细化管理水平，提高应对突发性事件的应急能力，提升城市的安全性和舒适性等。

2.2完善相关的法律法规

完善国土规划和城市规划工作的相关法律法规，促进二者之间的更好发展。为了更好地解决关于编制期限的问题，需要针对城市规划和国土规划工作进行法制管理，联系修改相关的法律法规。在针对用地指标进行控制之前，需要检查法律法规是否符合，如果出现不符合要求的情况，要重新对相关法律内容进行调整，更好地指导和协调城市规划和国土规划的编制与实施。除此之外，要有针对性地去让规划的期限和土地分类等保持一致性，以此来完善相关的法律法规，例如，在相关城市规划和国土规划法律法规上要根据城市的发展和需求去进行不断的完善和改进，让城市规划和国土规划编制的内容和目的的实用性达到最大化的同时还能够保持一定的有效性和协调性，在针对一些特殊用地上可以进行充分的分析后单独进行管理规划。

2.3发挥专项规划的专业性建立统一的国土空间规划体系

有助于推动“多规融合”，形成空间治理合力。但也带来了国土空间规划的编制内容较多、所需专业知识较庞杂等现实情况。实际上，国土空间规划涉及到人口与产业、经济发展与城镇化、国土资源开发利用、城乡规划、生态建设与环境保护以及农林牧渔、文化旅游、水利交通等诸多领域的专业知识，单凭一个部门或者一个规划编制团队难以胜任所有任务。例如，为适应“数字经济”和低碳社会而开展的新型基础设施建设等方面所需的专业知识，已经远超传统自然资源管理与城乡规划从业者的知识范畴。实际上，推进“多规融合”不是追求形式上的一本规划，而是依据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，科学统筹和合理引导各类国土空间开发保护活动。为此，一方面，需要各部门、各行业、各领域形成工作合力，绘制统一的国土空间开发保护蓝图，提高规划编制的科学性；另一方面，需要发挥行业主管部门、相关专业领域的专业优势，依据国土空间总体规划编制好各类专项规划，并做好总体规划在特定领域的细化落实，提高规划的可实施性。如，需要联合工信、交通等部门共同编制好面向数字经济的新型基础设施规划。

2.4布局优化，统筹协调三生空间有序发展

村庄规划的一个重要任务是统筹优化空间布局，协调建设空间与保护空间，引导建设用地集约发展。一是锁定用地总量，底线优先控制。锁定建设用地总量不变;耕地总量不减少，质量有提升;强化各类保护红线控制;合理确定村庄居民点建设用地。二是规划引导发展，落实村民意愿。统筹协调村企发展意向、村民意愿，改善人居环境，提升公共服务设施，完善基础设施。三是优化空间布局，划定规划蓝图。以上级国土空间规划的用途管制分区为基础，统筹村庄的空间总体布局。

结语

近年来国内外发展环境发生了深刻变化，各种新问题、新挑战、新机遇的影响交织在一起，对国土空间开发保护以及国土空间规划编制工作的影响，不再是传统的“一对一”、“一对多”或者“多对一”的线性关系；而是“多对多”的非线性联系，需要认真研究分析这些新变化对国土空间开发保护的影响，调整国土空间开发保护策略，支撑构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为提升我国的综合实力、竞争力和可持续发展能力提供物质基础和空间保障。同时，还需要研判国内外发展环境变化以及国土空间开发利用模式对国土空间治理模式的影响，特别是要考虑我国人口和国土面积双重意义大国的实际情况，在借鉴国外经验的基础上，积极探索符合中国国情的国土空间开发保护模式和国土空间治理模式。通过不断改进和完善国土空间规划的编制理念、实施方式、规划运行机制等，全面提升我国的国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

参考文献

［1］张衍毓，陈美景．国土空间系统认知与规划改革构想［J］．中国土地科学，2016(2):11－21．

［2］郑文含．跨界地区的空间治理诉求及协调路径［J］．规划师，2019(2):32－37．

［3］王佳文，叶裕民，董珂.2020.从效率优先到以人为本——基于“城市人理论”的国土空间规划价值取向思考.城市规划学刊，（6）：19-26.