授权暂停实施法律制度研究

授权暂停实施法律制度研究

李俊芳

四川省社会科学院法学所 四川成都 610072

摘要：2015年《立法法》修订后增加了第13条，对全国人大常委会授权暂停法律的实践模式给予法律地位上的确认。在中国改革发展史上具有重要程碑式的意义，对于平衡与缓和改革发展的突破性与法律固有的稳定性之间关系发挥了重要作用，立法制定制定规范，将改革纳入法治的轨道运行。但是《立法法》对这一制度改革模式的规定较为模糊，措辞不明确容易造成实践中被授权机关对权力滥用，该制度还存在的问题是被授权机关对授权决定的履行不充分。因此有必要对这一制度展开研究，从而为制度优化提供可行性分析路径。

关键词：立法法；法治；授权暂停

1. 授权暂停法律实施的概念辨析

学者们从不同的角度和侧面分析授权暂停实施法律的内涵。黎娟教授指出，授权暂停实施法律是指，为了检验某项措施是否符合实践发展的需求，立法机关授权制定试验规则，在特定的期限和特定的区域，对特定的对象进行试验，经过实践检验，符合试验目标的试点试行规则，上升为正式的法律规范。罗传贤教授指出，针对一项目标未完全确定的政策性措施，为了在全面实施前掌握其利弊得失以及发展潜能，就特定人和地区，在一定期间内试行，就此提供必要的法律规定。该定义指出，授权暂停实施法律的适用条件是在制定或修改法律的条件不成熟、目标不清晰的情况下，而改革又势在必行，由此为改革提供法律支撑和制度空间。

授权暂停实施法律与法律修改的不同体现在以下几个方面：

首先，二者的效力不同。授权暂停实施法律与法律修改的效力。法律修改具有不可逆性，其本质是对法律条款内容的变更增删调整，而授权制度却具有可逆行，授权的结果既可能是被暂停的条款永久性废止，也可能是实践证明不宜调整，被调整的法律恢复实施。

其次，二者的程序不同，授权暂停实施法律的程序较为灵活，而且需要的时间较短。相反，法律修改的程序复杂，需要经过提案、审议、表决、公布等步骤，所需要的时间也较长。另外，法律修改后法律修正案的公布需要签署主席令予以公布，而授权暂停实施法律不需要签署主席令公布。

再次，二者的形式不同，法律修改的形式大致有三种，分别是修订、修改决定和修正案。对法律条款部分内容的修改，一般采取修改决定的方式。而授权暂停实施法律不具备法律修改的形式。法律修改后的内容与修改前的内容不会出现大面积重叠的部分，而授权暂停实施法律可能的结果是恢复被调整的法律，则会出现与调整之前完全一样的内容。

2. 授权暂停实施法律存在的问题

1. 授权期限的规定不明确

纵观全国人大常委会作出的授权决定，可以发现授权存在不明确的问题，主要体现为对授权期限的规定不明确。授权如果没有明确的时间限制，将会使得授权一直处于一种悬置的状态，影响法律的权威性和稳定性，容易造成被授权机关滥用权力怠于履行职责。实践中存在部分授权决定没有规定时间的情况，比如涉及国防与军队改革的内容，这涉及到国家的重大制度调整，因此理应明确规定授权的期限限制。另外，关于授权延期的问题，部分授权决定没有规定延期的次数和最长期限限制。实践中出现了延期次数和延期时间不等的情况，大部分授改革事项延期一次，有个别改革事项规定延期两次，而且延期的时间规定五花八门，有的规定延期一年，有的规定延期两年，并且没有说明延期的理由。

2. 报告制度不完善

对授权的监督主要依靠报告制度进行，纵观实践中的报告制度的实施情况，可以发现仍然存在以下几个问题：首先，部分授权决定中没有规定被授权机关向授权机关履行报告义务，有的授权决定仅仅规定了中期报告义务，有的授权决定仅仅规定了终期报告义务，并且没有说明作出不同规定的理由。其次，对被授权机关履行义务的情况分析，可以发现实践中被授权机关按时汇报只有少数，其中最高人民法院和最高人民检察院向全国人大常委会履行报告的义务的事项最多。再次，被授权机关是否按时履行了报告义务，在公开资料中并没有显现出来，因此，报告制度的公开透明度有待增强。对报告行为缺乏有效的监督，不及时报告的行为也无相应的责任承担。报告制度是为了实时了解调整行为的实效，按照调整决定的规定，及时报告是关键。因此，对于延期报告又无合理说明的被授权主体，应当进行行政处分。

3. 效果评估机制缺位

效果评估机制对于检验授权暂停实施法律制度的有效性具有重要作用，而实践中这一机制却尚未完全建立，表现在以下几个方面：首先，评估的主体不明确。全国人大常委会作出的授权决定中没有明确规定效果评估的机构，而且《立法法》中也没有法律文本上的规定。由此本文认为，应该建立评估机构，有全国人大常委会相关机构组成，同时吸呐专家学者的建议意见，听取利益各方的建议，保证评估机构的公平公正性与专业权威性。其次，评估的期限不明确，对期限的明确限制是强制力的保证，明确期限有利于及时对试点规则的运行情况作出客观评估，有效检验授权暂停实施法律的可推广性和可复制性。再次评估标准不明确。法律没有明确规定效果评估的标准，被授权机关在执行授权决定与履行汇报义务时就缺乏可参照的标准。

3. 授权暂停实施法律的完善建议

1. 明确规定授权期限

明确授权的期限主要从两个角度入手，一是明确规定首次授权实施的期限，二是明确延期次数和最长时限。如此一来，才能避免无限循环授权，为授权试点规则提供在一定期限内的稳定性，维护法律的权威性，有利于督促被授权机关及时落实授权决定规定的工作任务，从而提升工作中效率。本文认为，参照《立法法》第十一条、十二条的规定，授权暂停法律实施的最长期限应规定为五年，五年实施期限届满，仍未能完成试点工作任务的，全国人大常委会应撤回授权，就此而言，应赋予全国人大常委会授权撤销权。

2. 完善报告制度

授权机关应跟进授权实施情况，被授权机关向授权机关报告实施情况，通过检验实施情况从而考虑授权的必要性，并对授权时间是否需要延长进行严格把控，对不符合经济社会发展的授权立法及时清理，将有利于经济社会发展的试点方案上升为稳定性和权威性更强的法律。规范报告制度，有利于有效监督授权试点改革的运行情况，被授权机关应该及时向授权机关履行中期报告和终期报告义务。明确规定强制性报告，督促被授权机关随时调整试验方案，通过实践检验出完善的试验方案，从而实现改革的目的。明确规定报告的时间节点，主要规定前期、中期、终期报告的时间，从而实现授权机关对试点运行情况的全程监督，从而及时调整授权，对于条件成熟的，可以提前上升为法律，对于不适宜授权调整的及时恢复相关法律的实施。明确责任承担，对于延迟报告或报告形式不符合规定的，明确规定相关主体的法律责任。

3. 健全评估机制

健全评估机制可以从几个方面考虑：建立科学民主的评估机构，全国人大有关的专门委员会、全国人大常委会的相关工作机构，吸收专家学者参与评估活动，提高评估的专业化水平。量化评估标准，评估标准是“实践证明可行与否”，显然过于模糊笼统，评估标准应该细致、科学、具备可操作性。为了保证评估机制的现实可操作性，减少自由裁量的空间，应建立评估标准的梯度体系。确定评估期限,在全国人大常委会收到被授权机关提交的实施报告后，交由具体的评估机构进行评估，评估机构要在三个月内向全国人大常委会提交效果评估报告，以供全国人大常委会在决定试验规则的最终走向时参考。强调效果评估的期限，意义在于防止被授权机关不作为、乱作为，检验授权试点改革措施的效果。

结语：授权暂停实施法律调整了改革与立法的关系，创新了立法技术和立法模式，以局部试验的方法和允许“试错”的方式对社会需求作出回应和累积立法模式改革的经验，从而有利于保障立法主动适应改革的需要。

参考文献：

[1]李丹阳.试验性立法的中国实践[J].学习与探索，2016，2（04）.

[2]封丽霞.人大主导立法的可能及其限度[J].法学评论，2017，35(05).

作者简介：李俊芳，四川省社会科学院，硕士研究生，从事宪法学研究。