浅谈片区开发（ABO）项目

浅谈片区开发（ ABO）项目

王铮

中铁九局集团有限公司

一、片区开发项目的重要性

1、是国家经济发展的需要，由于近年疫情的持续影响，国际经济情况堪忧，在这种大环境影响下中国要保持持续经济发展，完成十四五规划的既定目标，大规模的城市升级改造，是有效拉动内需促进经济增长的强力保障。

2、是企业发展的需要，企业想要得到快速稳定发展，大规模的片区开发项目是加快提升企业规模和形象的最好选择。

3、片区开发的主要模式：一般片区开发的模式有很多种，例如政府主导、政企合作（如PPP、ABO）等。这里主要讨论一下以ABO模式实施的片区开发项目。

二、ABO项目的的定义

授权（authorize）-建设（build）-运营（operate）的ABO模式，实质是以合同关系界定政府与下属国企的合作关系。这种模式有利于厘清政府与企业之间的关系，实现政企分开、政事分开。政府从原来的公共产品的直接“提供者”转变为市场主体的“监管者”和“规则制定者”，逐渐减少对微观事务的直接参与，从而变成主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作，这样不仅有助于深化投融资的体制改革，充分发挥市场机制作用，更能提高公共管理的效率与质量。企业由“单一的融资平台”转变为资源整合者，通过市场竞争机制整合相关资源，从而提供更好更多服务。

ABO项目主要用于基础设施和公用事业方面。由于产生的背景条件导致ABO项目一般规模和金额较大，项目前期筹备时间相对较短，但实施的风险较大，投资收益不好确定，在实际操作中，由于受政策影响较大所以存在违规风险。

三、片区开发（ABO）模式的基本类型

根据政府的需求不同，ABO模式的基本类型分三类：

1、一级开发。承揽方主要利润在于施工利润，政府方的需求在于迅速提升城市形象，同时希望建筑产值、税收甚至是一定比例的利润要投入到当地。这类项目一般当地的经济条件比较好，资金压力不大，施工企业在此类项目中承担的风险较小。

2、一二级联动。承揽方主要是通过一级开发的优势提前运作，通过操作，加大二级开发拿地的几率，合理降低二级开发拿地的成本，主要利润体现在房地产开发利润。政府方面需求在于形成整体的规划，打造地标型建筑和社区。这类项目一般适用于经济发达地区，房价能够支撑性项目本身。

3、一二三级联动。承揽方主要通过施工利润，二级开发利润，产业招商奖励和产业自营利润，政府方的需求在于能够有完整的产业园和产业链，快速拉动地方经济。这类项目一般适用于新区，但对承揽要求较高，后期产业引进是此类项目的重点和难点。

四、地域选择

按照全国房地产市场情况来分析，优质区域的确定应该从两个方面考虑，第一方面：单纯的考虑政府性基金收入，由于片区开发模式受当地经济水平的影响较大，所以建议选择经济较发达地区进行开发从各省政府性基金收入看，浙江（10608亿元），江苏（9250亿元），山东（6743亿元），广东（6112亿元）和四川（4181亿元）政府性基金收入居于前列。是开展片区开发（ABO）模式项目的理想区域。第二方面：从政府政策角度考虑，由于（ABO）模式项目受当地政府政策影响较大，大型的建筑企业对企业所在地区域的政府和政策比较熟悉，并且在当地拥有比较好的口碑，在进行项目谈判过程中具有天然优势。所以选择企业所在地区域开展片区开发（ABO）模式项目也是不错的选择。

五、片区开发模式的操作要点

由于片区开发项目投入大，风险高的特点，所以对项目的操作要点要考虑周全、仔细，主要包括：

1、政府隐性债务风险的隔离

在实际操作中主要四个模式，①直接授权地方国企，②招标选择地方国企，③行政委托地方国企，④以政府机关为实施机构。

2、片区资源平衡测算

主要分为政府方和企业方：

①政府方如何充分利用和匹配资源，匹配的是否合理往往是项目是否顺利落地的关键。

②企业方对项目的预估要合理，尽量预留回旋空间，增加项目本身抗打击能力、回报边界、支付频次和进度匹配，要考虑全面。

3、政企双方风险的分配

风险分配是项目的关键点，其基础是对项目本身的精准测评，保证企业的合理利润空间和政府方面达到良好效果，才是一个成功项目的保障，其中包括企业方勾地与土地出让溢价的分成，招商和税收的对赌机制（企业方差额补足）以及项目终止时，企业获得超高利润的退让机制等。在项目中，风险分配环节往往是最耗时的环节之一。

六、片区开发模式的风险

片区开发的风险点主要集中在土地政策方面，其中包括：

1、土地储备主体，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，土地储备机构统一划为公益一类事业单位。

2、土地储备资金来源，土地储备资金应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

3、土地收入收支，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。

4、土地原则按宗地出让，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出。

5、土地政策不稳定，房地产调控，持续加强房地产市场资金管控。不将房地产作为短期刺激经济的手段。

七、片区开发项目的难点

1、企业角度，①土地出让政策预期明朗的地区往往由强势平台公司直接控制，②土地出让风险大的地区，在内部决策时难度较大。③土地出让政策逐渐收紧。

2、国家层面，对于片区开发项目针对单个项目而言风险可控，但对地方财政的整体安全性构成风险。

八、片区开发项目纯在的问题

1、由于片区开发（ABO）模式属于新生事物，还没有足够的时间对项目的全过程进行论证。其核心土地问题受到政策影响较大，所以在采用片区开发（ABO）模式运作项目时存在着一定的时限性和局限性。

2、涉嫌地方政府隐性债务，从政府层面上讲，由于片区开发项目实际对地方政府财政贡献的不确定性，导致片区开发项目存在此类风险，如果片区开发项目政府的支出上限超过项目自身对地方政府的财政贡献，存在着增加地方政府的隐性债务的风险。

3、由于国家对土地储备工作有明确的规定，只有纳入名录管理的土地储备机构才能承担。但在实施片区开发（ABO）项目时，存在着实际进行土地储备工作的主体同国家规定有冲突的风险。

4、由于近年来国家对房地产市场做出一系列重大的调整改革，包括：加强对1460报表的审核力度，对每家金融机构涉房贷款实行限额管理，加重对超限企业的经济处罚和对相关人员的问责力度等一系列措施，控制房地产市场过快增长，使得房地产项目的贷款难度进一步增大。

5、片区开发（ABO）项目的收入来源虽然较多，但最主要的收益是依赖于房地产和新增产业税收，房地产方面由于受国家政策控制，导致前景不明朗。新增产业方面受影响的因素众多包括：项目所在区位、地方传统产业基础、地方经济及结构、社会资本招商运营情况、管理能力、地方政策等诸多影响，加上片区开发项目投资规模大、投资回收期长、现金流管理能力要求高，使投资回收的风险加大，融资难度增加。

九、总结

片区开发（ABO）模式从某种意义上来说属于新生事物，针对这种项目运作模式来讲，其自身存在着很多不足，但存在即合理，既然这种模式被开发出来一定有适应市场发展需要的特点。对待这种模式要从正反两面去考量，优势十分明显，问题也确实存在，所以采用这种模式进行推进的项目中作为施工企业要多做功课，尽量规避风险，如果能够在项目识别阶段就可以联合金融机构、咨询机构、后期产业引进机构组成专家团对项目进行前期评估，共同编制项目实施方案，能够加快项目落地速度，更好的的为当地政府提供服务，也能够最大程度的实现企业利益。