（广州市交通规划研究院，广州 510030）
摘要：为落实“城市体检评估-问题反馈-决策调整-持续改进”的城市科学发展的长效机制，系统全面评估广州城市总规交通专项实施情况具有重要意义。以城市总体规划交通核心指标为基础，融入与交通密切相关的土地、城市空间等因素，创新构建了一套可推广应用的一致性交通体征监测指标体系、适应性评估以及实施协调度指标评价体系。以广州城市总体规划交通专项评估为例，及时总结存在问题，有效梳理出有待改进的交通工作重点并提出一系列的反馈调整建议，有效支撑广州城市总体发展目标的实现。
关键词：规划实施；评估体系；反馈建议；
Research and thinking on the implementation evaluation of transport planning of Guangzhou urban master plan
HE Yongdong
(Guangzhou Transportation Planning Research Institute, Guangzhou 510030, China)
Abstract：In order to implement the long-term mechanism of "urban physical examination evaluation 、problem feedback、 decision-making adjustment、 continuous improvement"，it is significant to systematically evaluate the implementation of transport planning of Guangzhou urban master plan. Based on the transportation core indicators of the urban master plan, integrating land use and urban space and other factors closely related to transportation, a set of monitoring index system in terms of consistency assessment、adaptability evaluation and implementation coordination index are constructed. Taking transport planning of Guangzhou urban master plan as an example, this paper summarizes the existing transport planning problems, sorts out the key points to be improved effectively, and puts forward a series of feedback adjustment suggestions, so as to effectively support the realization of the overall development goal of Guangzhou urban master plan.
Keywords：Planning and implementation ; Evaluation system ; Feedback suggestions
编制背景
为认真贯彻落实建立城市“一年一体检、五年一评估”的工作制度和“城市体检评估-问题反馈-决策调整-持续改进”的城市科学发展的长效机制，在城市总体规划体系中占据重要地位的交通专项理应同步开展评估。当前北京、上海和长沙等国内一二线城市虽已相继开展城市总体规划评估，但总规交通专项评估依然是空白。特别是在广州成为国土空间规划编制的试点城市以及《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台的新背景下，统一的国土空间规划体系的建立要求交通更精准地融入，系统全面评估广州城市总规乃至未来国土空间规划下交通专项实施情况具有更关键的意义。
本文所依托的《广州市城市总体规划交通专项年度实施评估及近期实施建议》（以下简称《交通专项实施评估》），为交通规划实施、体检评估、日常管理和监控提供保障。此研究工作对促进广州市国土空间总体规划全面实施及落实“一带一路”、粤港澳大湾区等国家战略具有重大意义。
二、研究内容及实施效果
为形成规划编制--定期评估--调整建议--规划实施的作用机制，有效支撑规划实施提供事前预警、事中监测及事后纠偏，形成一系列的调整建议支撑城市总体规划的落地，《交通专项实施评估》重点梳理纽约、伦敦、北京、上海、长沙
[1-3]等国内、外城市总体规划交通专项实施评估的相关内容，并对不同城市实施评估内容从评估对象、组织构架、评估内容、指标体系等几个方面进行梳理，《交通专项实施评估》在《广州市城市总体规划（2011-2020年）》基础指标评估监测基础上，新增城市交通与空间结构评估，共提出三大交通实施评估模块：1、城市总体规划交通专项发展一致性评估、2、城市交通系统与空间结构发展适应性评估、3、重点发展区域交通与用地实施协调性评估，其中后两项评估模块是其他城市评估中所没有的监测内容，在国内属于首创。
（1）城市总体规划交通专项发展一致性评估。该项评估内容主要构建一套交通专项体征监测指标体系。围绕打造枢纽城市和公交都市的发展目标，以总规发展目标为基础，确借鉴国内外交通指标体系经验，补充新增各类交通专项评估的监测指标，共设立10个市域评估指标体系子项目标以及其包含的20项交通核心指标体系。通过对该交通核心指标在实施进度、实施情况，年度增幅、降幅以及年度实施绩效判断的评估分析，其中机场旅客吞吐量、铁路旅客运输量等13项核心指标预计完成度超过100%，实现总规目标，机场货邮吞吐量、航运客运吞吐量等7项核心指标完成度评估落后，有效梳理出有待改进的交通工作重点，为后续改进措施落地提供参考依据。
表1 整体发展一致性评估指标体系交通核心指标实施情况表
| 交通核心指标（KPI） | 2017年度实现值 | 实施进度/ 实施情况 | 年度增幅/ 年度降幅 | 年度预期 实施绩效判断 | |
打造枢纽城市 | KpI 1 | 机场旅客吞吐量（万人） | 6583.69 | 82.30% | 10.13% | + |
KpI 2 | 机场货邮吞吐量（万吨） | 178.04 | 71.22% | 7.76% | - | |
KpI 3 | 货物年吞吐量（亿吨） | 5.9 | 90.79% | 8.57% | + | |
KpI 4 | 港口集装箱吞吐量（万标准箱） | 2036 | 96.95% | 8.01% | + | |
KpI 5 | 航运客运吞吐量（万人次） | 92.19 | 51.22% | 5.55% | - | |
KpI 6 | 铁路旅客运输量（亿人） | 1.56 | 130% | 9.0% | + | |
KpI 7 | 铁路货物运输量（亿吨） | 0.51 | 79% | 4.8% | + | |
KpI 8 | 公路客运量（亿人次） | 2.54 | 141% | 6.7% | + | |
KpI 9 | 公路货运量（亿吨） | 7.7 | 170.7% | 7.3% | + | |
KPI 10 | 辐射湖南、广西、贵州等泛珠江三角洲区域的南方铁路主枢纽 | 海南、江西、澳门没有国铁、城际连接 | / | / | - | |
KPI 11 | 打造以广州为中心的珠江三角洲1小时交通圈（小时） | 1小时可达 | 100% | / | + | |
KPI 12 | 轨道交通建设里程（km） | 478 | 46.6% | 22.3 | - | |
打造公交都市 | KPI 13 | 环城高速轨道站点600米覆盖率（%） | 38% | 69% | / | + |
KPI 14 | 中心城区公交站点500米覆盖率（%） | 95.1% | 126.8% | / | + | |
KPI 15 | 常规公交车辆运力（万辆） | 1.48 | 92.8% | 5.4% | + | |
KPI 16 | 高快速路里程（km） | 1429 | 67% | / | — | |
KPI 17 | 市域主次干路网里程（km） | 7579 | 100.3% | 0.26% | + | |
KpI 18 | 中心城区及各组团中心建设用地范围内道路密度（km/km2） | 6.33 | 63.3% | / | — | |
KPI 19 | 进入高快速路后由主城区至市域任何地区（分钟） | 花都、从化、增城、南沙除外 | 63.6% | / | — | |
KPI 20 | 市区公共交通占机动化出行（%） | 68.8% | 105.8% | 10.6% | + | |
（2）城市交通系统与空间结构发展适应性评估。该项评估内容为评估城市交通系统与城市空间格局的互动反馈关系。根据城市交通和空间结构特性，围绕城市功能布局合理性、城市空间发展支撑性以及城市组团发展推动性3大层面搭建评估指标体系，结合广州实际及借鉴类似城市指标，甄选15项交通核心指标。分析发现1、广州通勤时间、距离均优于其他一线城市，但中心城区职住分离相对明显，南、北部与中心城区不均衡系数较大（城市功能布局合理性评估）；2、市域道路、轨道网络基本可支撑城市空间发展，但中心城区与外围负荷偏高，快速、直连通道不足，从化、增城缺乏铁路客运枢纽支撑（城市空间发展支撑性评估）；3、70%城市组团交通建设用地比重相对合理，有效推动组团发展，但轨道密度、人均轨道里程等指标各组团基本尚未达到适宜水平（城市组团发展推动性评估）。
表2 城市交通与城市空间结构发展适应性评估指标体系
城市交通系统与空间结构适应性评估内容 | 交通核心指标（KPI） | 核心指标目标值 | |
城市功能布局 合理性 | KPI 1 | 职住平衡率 | ＞80% |
KPI 2 | 人均通勤时间 | 30分钟 | |
KPI 3 | 人均通勤距离 | 8km | |
KPI 4 | 通勤出行组团内部比例 | ＞80% | |
KPI 5 | 不均衡系数 | 1.0 | |
城市空间发展 支撑性 | KPI 6 | 铁路枢纽发展 | 每百万人设1处客运站 |
KPI 7 | 道路联系时间 | 主城区到副中心任何地区不超过60分钟 | |
KPI 8 | 轨道联系时间 | ≤30min | |
KPI 9 | 道路运作水平 | 服务水平在E级以上 | |
KPI 10 | 轨道运作水平 | 满载率≤80% | |
城市组团发展 推动性 | KPI 11 | 路网密度 | 规范4.8-6.2（km/km2） |
KPI 12 | 人均道路里程 | 深圳5.32、上海5.49（公里/万人） | |
KPI 13 | 轨网密度 | 中心城区≥1.3（km/km2） 外围片区0.5-0.8（km/km2） | |
KPI 14 | 人均轨道里程 | 0.45km/万人 | |
KPI 15 | 交通用地占建设用地比例 | 10%-25% | |
图1 城市组团发展推动性评估
（3）重点发展区域交通与用地实施协调性评估。有别于市域宏观层面的广泛指标体系，该协调性评估重点体现在中观层面上交通规划实施与用地协调的表现，主要分析重点发展区域交通与用地规划协实施协调性评估主要分析土地规划产生的交通出行需求与交通规划提供的出行服务供给之间的匹配情况，根据过往研究成果[4]，构建一套交通与用地规划实施协调度的定量分析模型，分级评估广州市重点发展区域交通与用地规划在具体实施过程中的协调程度。选取了市内10个重点发展区域，其中中心城区7个、南沙1个、番禺2个。发现交通建设与土地开发较为协调的占60%，交通建设引导土地开发的占30%（分别为生物岛、第二CBD、广州南站地区），交通建设滞后土地开发的占10%（中心城区的智慧城）。
表3 交通与用地规划实施协调性分级表
协调度 | 协调性情况 |
0＜H＜0.25 | 严重不协调（交通建设严重滞后于土地开发） |
0.25＜H＜0.5 | 中度不协调（交通建设滞后于土地开发） |
0.5＜H＜0.75 | 轻度不协调（交通建设轻度滞后于土地开发） |
0.75＜H＜1.0 | 基本协调（交通建设与土地开发较为协调） |
1.0＜H＜1.25 | 协调（交通建设与土地开发协调一致） |
1.25＜H＜1.5 | 适度引导（交通引导土地开发） |
H＞1.5 | 超前引导（交通超前引导土地开发） |
结合总体评估内容以及交通发展形势，《交通专项实施评估》主要从以下两个方面提出相关建议。
一是交通指标的扩充：在原有城市总体规划原有20项交通指标基础上，新增国际航空旅客中转率等3个“打造枢纽城市”交通体系指标以及新增中心绿色交通比例等8个“打造公交都市”交通体系指标，争取纳入至每年国土空间总体规划交通体检评估。二是对国土空间规划的建议：1、包括加快南沙新区、东部城区外围片区建设，疏解核心区、实现职住平衡，完善城市功能布局；2、高铁枢纽引入中心城区，从化、增城、南沙外围片区新建铁路客运枢纽，推进新增东部城区、从化、增城至中心城区快速直连通道，强化城市空间发展支撑。
表4 建议新增的交通核心指标
| 交通核心指标（KPI） | 核心指标 目标值 | |
打造枢纽城市 | KpI 1 | 国际航空旅客中转率（%） | ≥30% |
KpI 2 | 直飞国际航线（条） | 170 | |
KpI 3 | 航空枢纽市外人员客流比例（%） | 50% | |
打造公交都市 | KPI 13 | 主要走廊公交平均运营车速（km/h） | 20 |
KPI 14 | 中心城区高峰期干道车速（km/h） | 稳定20km/h以上 | |
KPI 15 | 交通运输系统的可达性（个） | 主城区地铁站1个/km2 | |
KPI 16 | 公共服务设施15分钟步行可达覆盖率（%） | 60% | |
KPI 17 | 平均出行时耗（分钟） | ≤40 | |
KpI 18 | 平均换乘次数（次） | 80%的外围城区客流出行需换乘2次及以下即可到达主城区；90%的主城区内部客流出行换乘2次及以下即可互达 | |
KPI 19 | 中心绿色交通比例（%） | ≥75% | |
KPI 20 | 交通碳排放 （吨/人.年） | ≤1 | |
三、创新特色
一是在国内首次对城市总体规划交通专项进行单独评估。北京、上海、深圳等一线城市对总规进行过实施评估，但是交通专项均为子项形式，且仅核查目标指标的实现率。本评估将总规交通专项进行单独评估，评估内容、研究思路和形式对国内其它城市有一定的借鉴意义。
二是针对总规向国土空间规划的转变，探索新的评估方法和体系。系统性提出一套适合国土空间规划下的交通规划实施评估体系，在总规交通目标实现率核查一致性评估基础上，新增了交通与城市空间之间的评估，以及提出了适合国土空间规划下的交通实施评估指标体系。
三是准确评估广州城市空间体系下交通与空间发展的契合度。通过在广州城市空间体系下的职住平衡率、通勤时间、城市空间发展交通支撑、各组团道路、轨道等方面的指标，准确评估广州城市交通与空间结构发展的契合度。
四是量化发掘广州重点地区交通与用地发展不平衡的症结所在。有别于市域宏观层面的广泛指标体系，该协调性评估重点体现在中观层面上交通规划实施与用地协调的表现，建立一套可推广应用的交通与用地之间实施协调度分级评价定量评估体系，融入了居住类、岗位类等人口产生多的城市主要建设用地和道路、轨道、公交站场等交通设施两大类的基础数据，通过对广州重点发展地区的交通设施规划实现率以及规划用地实现率的评估，量化发掘每个重点发展地区交通与规划用地不平衡的症结，以提出优先的发展方向。
五是为将交通评估纳入到“多规合一”平台中提供技术参考。目前市规划和自然资源局正采用“多规合一”管理平台，并按照部省的要求积极建设监测版块板块（可实现已基本完成国土空间规划监测评估预警开发，实现动态监测、定期评估功能）。该板块通过数字化和可视化手段，定期监测评估，实时掌握与分析历史、现状、目标三个阶段的指标动态，自动生成规划实施评估报告，及时纠偏预警，做到主动发现、批后监督。《交通专项实施评估》提出所构建的56项一致性交通体征监测指标体系、15项适应性评估以及实施协调度监测评估可应用于“多规合一”的监测评估板块下，自动生成交通专项体检评估报告，全方位监测和评估广州市国土空间下交通设施现状，并可反馈至空间规划决策过程中，真正做到交通专项与国土空间规划相互反馈，实现交通与城市发展的真正协同。
四、结论
《交通专项实施评估》构建了一套可推广应用的一致性交通体征监测指标体系、适应性评估以及实施协调度指标评价体系，融入了与交通息息相关的土地、城市空间等因素，及时总结存在问题，形成交通实施建议清单，为国土空间规划及交通战略规划编制提供反馈建议。
《交通专项实施评估》是广州国土空间规划下探索交通与用地实施过程众耦合关系的重要评估方法，是国土空间总体规划编制实施监测的重要技术支撑，提升城市交通规划效率和支撑城市总体发展目标的实现，为新时期广州国土空间规划中交通指标监测、城市交通系统与空间结构协调发展提供新的方向和路径，更科学、更精确地发挥规划创新引领作用，更好地发挥交通对国土空间规划的支撑作用。
参考文献：
[1]石晓冬,王吉力,杨明.北京城市总体规划实施评估机制的回顾与新探索[J].城市规划学刊,2019(03):66-73.
[2]周凌,方澜,孙忆敏.城市总体规划实施年度评估方法初探——以上海为例[J].上海城市规划,2013(03):39-45.
[3]段鹏,郑伯红,侯科. 基于GIS的城市总体规划实施评估——以长沙市总体规划(2003-2020)为例[A]. 中国城市规划学会、南京市政府.转型与重构——2011中国城市规划年会论文集[C].中国城市规划学会、南京市政府:中国城市规划学会,2011:11.
[4]汪洋.北京交通与用地规划实施协调性评价[J].北京规划建设,2015,(z1):104-109.
作者简介
何泳东（1989-），男，汉族，广东佛山人，硕士，助理工程师，主要研究方向：交通规划与管理
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