城市社区治理困境与突破探析

城市社区治理困境与突破探析

王涛 李锦炼 赵维

中共汕尾市城区委党校 广东省汕尾市 516622

摘要：随着城市化的快速推进，城市社区管而不治的困境日益暴露，有效破除行政权力的绝对优势、社会组织的相对孱弱和居民权力保障不足的难题，需要从法律、社会组织和业主等多个方面加强顶层设计、协同推进。

关键词：城市，社区，治理

随着改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，城市生活中“单位制”和“街居制”管理逐步消解，“社区”治理应运而生，纵观社区实践的30多年，虽然其得到了空前发展，但是社区治理效果却不尽人意。

一、管而不治：社区治理困境

城镇化的快速推进，城市空间的不断拓展，城市结构的不断完善，作为承载着“推进国家治理体系和治理能力现代化”前沿阵地的重要载体--社区，却表现出“管而不治”的境况。

1.日常事务的行政化

社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，作为社会群体的有机结合社区应该以治理为主要业务内容，现实中由于行政资源在街道一级就不再下沉，社区便承载了大量的行政事务，即便像北京中关村街道所辖社区亦会出现“粗略统计，社区居委会一年的行政事务工作量超过130 多项。”^[1]的现象。

行政事务挤占了大量工作时间，使得社区日常工作基本围绕行政事务展开，同时由于人力资源的紧缺，社区治理较为不足，这种主次颠倒的工作方式使得社区事实上成为行政机关的职能部门，变治理为管理，社区居委会偏离了其“自我管理、自我教育、自我服务”性质，管理居多服务匮乏。

2.资金筹集的单一化

市场经济充分发展的环境中，社会组织的资金来源十分广泛：公民（居民）、企业和政府等公、私部门捐赠与资助，这足以使社会组织能够很好的保持其中立的地位和公益的性质，从而全身心地投入到社会化的服务中。

社区居委会作为我国基层民众自治组织之一，其处理必要的行政事务、调解居民决纠纷、维护社会治安等需要一定的经费，当前社区居委会的资金主要源于政府购买或委托项目且资金比较紧缺，社会化的资金投入渠道发展极不充分，紧张而单一的资金渠道使居委会很难以居民服务者的角色存在。

3.组织居民的荒芜化

社区居委会作为连接政府和居民的纽带起到上传下达和下情上表沟通作用，通过各种自我服务的活动积累居民对其的信任与支持，通过各种自我管理树立其在居民中的威信，通过各种活动增强其与居民之间的情感，在感情红线贯穿的信任、支持与威信的基础上实现居民的组织化。

现实中，由于社区工作人员和资金的紧张使得社区居委会真正对居民所做的组织工作寥寥无几，城市居民的流动性和工作的繁忙性使得居民和居委会始终处于陌生化的状态，这更加重了社区居委会组织的难度，经年累月的积重使得社区组织工作几近荒芜。

二、改而不深：社区治理难点

社区管而不治的困境透视了深层次的社会机制缺陷：行政权力绝对优势造成社区治理的管理化，社会组织的孱弱形成社区管理的困难化，居民权利保障的不足导致社区治理的虚无化。

1.行政权力绝对优势

计划经济体制改革的推进促使以“单位制”为基础的社会治理体制的瓦解，为了顺应人口的流动性和城市规模的持续扩大“社区制”便应运而生，它把不同行业、不同肤色、不同国籍的人以作息的聚居地为依据划分为若干个社区，实现国家管理的“纵向到底和横向到边”^[2]，社区制一产生便打上了深深的行政烙印，在其运行过程中最主要、最直接接触的就是政府结构因此便造成了行政权力的绝对优势，使得社区治理难以表现出相应的自主性和灵活性。

2.社会组织相对孱弱

社区治理过程中政府仅仅是一个指导角色，社区应该作为连接居民与社会的纽带推动政府、居民和社会组织之间和谐互动，现阶段由于社区工作基本为政府行政事务的下沉，社区资金主要为政府提供，社会组织的萌芽和发展的环境较为不充分，生存空间相对狭小，同时这种氛围下社工的培养和供应也十分紧缺，导致社区工作很难提升到专业化程度得到居民的认可，这更压缩了社会组织的生存空间。

由于社会组织数量和质量的不足，繁琐的社会工作都落在了居委会工作人员身上，没有专业化的训练、工作的庞杂性和资金的匮乏让社社区居委会疲于应付上级的行政事务而不能充分、高质量地开展社区治理工作。

3.居民权利保障不足

现行社区管理中的行政性倾向让居民感受不到基层自治制度所设计的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的的初衷，民主选举、民主管理和民族监督有待进一步的贯彻和落实。民主权利得不到有效保障，居民进而对委员会的事务比较冷漠，形成居委会与居民生活“两张皮”的效应，居民服务不到位、居委会工作开展难，社区治理效果不尽人意。

三、协同推进：社区治理出路

社区治理任务繁重琐细，实现社区由管理向治理推进需要加强顶层设计、统筹兼顾，实现社区治理的各个方面协调配合、相得益彰共同推动社区实现良性互动、和谐、高效的治理。

1.加紧研究法律法规

“社区制”虽然实施了40多年，但它毕竟是伴随着改革开放出现的“新事物”人们对他的认识有一个逐渐发展的过程，随着城市化的快速推进和社区治理问题的日渐显现，推动社区治理，法制建设成为了迫在眉睫的首要问题。

一方面有关“社区治理的现行法律、法规的立法层次比较低” ^[3]，法律的系统化有待提升的同时这些法律法规的权威性也比较低，影响了他们的执行力度；另一方面国家虽然对城市居民委员会的性质、职能和工作方法作出了较为明确的规定：社区居委会就是自我管理、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织而非一级行政机构，但是由于实践操作中的社区居委会工作的行政化，使得相关法律的实施不良“从而造成社区居委会的发展状况与社区自治组织的地位严重不符。” ^[4]

2.充分培育社会组织

社会组织产生于“单位制”管理消解的过程中，是对市场经济发展过程中政府和市场市失灵的有力补充。随着市场经济的发展和中国治理体系和治理能力的再提升，各类社会组织应充分被重视：首先，通过尽快合理确认各类社会组织的性质和地位，使其摆脱身份困境；其次，引导社会组织管理规范化、专业化，提升其社会服务与治理的能力；最后，努力构建政府购买、社会捐助等丰富的资金来源渠道，保持社会组织的非盈利性质，同时政府应该减少对社会组织运行的干预，推动社会组织形成一套独立完善、协同高效的运行机制，充分发挥其提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求方面的积极作用，真正形成政府引导下社会组织协同高效参与的社会治理新局面。

3.明确业主地位权利

随着城市经济的持续发展，业主迅速成为社区治理的重要主体，业主委员会是基于财产关系所建立的自我管理、自我服务的组织，通过恰切定位、引导和规范业主委员会能够有效推动分别代表社会、市场、和国家三方利益的业主及业委会、物业管理公司与各级政府组织在社会治理过程中充分遵守法律、关切彼此、良性互动，形成以小区业主为基本单元的基层治理新范式，推动社区治理进一步深入、细化，在提升社会治理体系和治理能力现代化上形成可以借鉴的新探索。

参考文献

[1]李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究 —基于北京市中关村街道东升园社区的调查[J].城市发展研究, 2015,22(1):96.

[2]罗家为，冯志峰.城市社区治理的模式转向：社会化与专业化[J].甘肃行政学院学报.2017,(6):116.

[3]盘淼，陈涛.社区治理法律问题研究[J].法制博览，2015（03）:104.

[4]杨鸿台，城市社区体制改革与法制建设研究[M].上海：上海交通出版社，2004.03.