国有企业双重预防机制构建探索—某公司双重预防机制实践

张军旗 冀静

中国航发西航

摘要：本文针对国有企业开展“双重预防”机制如何落地生根的问题，结合公司安全生产管理工作中在风险分级管控和隐患排查治理方面的实际状况，在现有的安全生产管理规章制度、方法等基础上，将“双重预防”机制应用于实际工作中，建立科学高绩效风险管理体系和隐患排查机制，提高员工安全风险意识，减少因风险发生而造成的人员伤亡事故和经济损失，将安全生产工作从事后防范的“事故管理”，转变到预防为主、超前控制的“双重预防”机制，以风险控制、隐患排查为主线，以PDCA（Plan，计划、Do，执行、Check，检查、Action，纠正）闭环管理为原则，关注事故发生前的风险识别与评估，并超前编制隐患排查表，实现企业系统规范化管理，从而达到降低或消除安全生产风险的目的，实现安全生产的目标，提高企业的安全生产管理水平，使企业的安全管理更加科学化，获得最大的经济效益。

关键词：风险，事故，预防，控制

1 论文背景

某公司作为有60余年发展历史的大型国企，在打破老旧安全管理模式桎梏，探索构建双重预防机制上有着独特的思考研究和方式方法，并取得了较为显著的成效。为此笔者阐述企业在构建双重预防机制上的探索研究与实践应用，明确双重预防机制的构建模式和在国有企业安全管理中发挥的重要作用，为国有企业实现“把风险管控落实在隐患前、把隐患治理落实在事故前”提供了针对性的方法和思路。

1.1 从应然性视角来看，贯彻党和国家关于安全生产重要指示批示和文件精神，是开展“双重预防”机制研究的根本要求

习近平总书记指出：“各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。”总书记的重要论述，深刻阐释了安全发展的重要性。而开展“双重预防”机制，正是推进我国安全发展的重要措施和有效手段。“构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”成为安全生产领域基本国策之一。

“双重预防”机制建设已成为国有企业当前安全生产领域的一项重点工作， 必将成为引领今后一个时期我国国有企业安全生产工作的重要举措。

1.2 从实然性视角来看，探索创新国有企业安全生产管理的有效途径和方法，是开展“双重预防”机制研究的逻辑导向

习近平总书记指出：“中央企业要带好头做表率。中央企业一定要提高管理水平，给全国企业做标杆。”总书记的指示，对公司开展“双重预防”机制、强化安全生产管理提出了要求、指明了方向。

国有企业作为我国各行业领域的“先锋队”，就必须要落实党中央、国务院的要求，采用先进的安全管理模式和理念，降低生产经营过程中的安全生产风险，确保生产经营过程安全和员工的生命健康与安全。

1.3 从必然性视角来看，为企业员工生产与企业经营提供安全健康的条件保障，是开展“双重预防”机制研究的价值目标

作为国有企业而言，一个不遵守国家安全法律法规、生产事故频发的企业，不仅被国家法律法规不容，而且将会被用户很快抛弃。

因此，国有企业想要可持续发展，必须要确保生产过程安全、确保员工的健康与安全，这就要求企业需采用先进的安全管理模式和理念，建立和健全适合企业自身特点的安全管理体系，并形成长效机制，减少和控制生产经营活动中的危害，降低生产经营过程中的安全生产风险。

2 “双重预防”机制的基本概述

2.1 风险分级管控体系

风险分级管控体系是建好隐患排查治理体系的前提和基础，它具有科学性、针对性、实用性。以公司为例，针对生产经营实际，公司主要风险来源为：内外部环境分析产生的风险、相关方分析产生的风险、组织评价出的重要危险源产生的风险、职业健康安全战略方面的风险、组织机构与人力资源方面的风险、经营方面的风险、合规义务方面的风险、潜在的事故或紧急情况、应急管理和突发事件风险防控措施、以及其他方面产生的风险。针对风险来源，公司开展全覆盖风险辨识和评估，针对评估结果分级制定针对性防范措施，通过消除、替代、工程控制措施和管理控制措施，确保风险受控。

2.2 隐患排查治理体系

隐患排查治理体系以风险管控措施为排查重点，是控制、降低风险的有效手段，如果风险管控措施落实不到位，该风险就会变成隐患，隐患导致事故。公司对标国家、行业法规标准，结合现场实际建立隐患清单，覆盖厂区内涉及的事故隐患。同时，结合日曝光、周巡查、不定期督查和群众性隐患排查等方式，对隐患实施全时、全方位排查与治理，全面消除隐患所带来的事故风险。

2.3 “双重预防”机制建设是一个统一的有机结合体

风险分级管控体系是隐患排查治理体系的前提和基础，隐患排查治理体系是风险分级管控体系的检查和补充。只有将“双重预防”机制建设有机结合，才能将导致事故发生的根源性因素提前识别出来、管控起来，通过及时的检查和整改，将措施落实到位，就可有效减少和遏制事故的发生，真正实现预防为主、源头治理、关口前移、超前防范。

3 某公司安全管理工作的现状分析

经过多年来的实践探索，某公司已经逐步构建了一整套与企业生产工作相适应的“体系完备、制度完善、运行有效”的安全管理长效机制。

通过长时间的摸索实践，公司建立了分工明确、责任明晰、制度明了的安全生产管理体系，组织结构严谨，实施目标明确。但是从总体上看，公司安全管理仍然存在“三个不到位”。一是全员参与不到位，员工对安全管理的参与感较低，致使部分工作无法真正落到实处。二是事前预防不到位，公司在安全工作上停留在事后处置或是落实要求阶段，无法真正实现关口前移。三是工作执行不到位。公司的管理体系表面上看已建立健全，但是在执行过程中仍普遍存在“两张皮”现象，许多问题无法得到根除。同时，公司安全管理到现今阶段面临着“双重压力”。一方面随着生产结构、管理体制、经营模式发生变化，随着自动化、高科技设备的更新换代，公司安全管理难度逐步加大；另一方面，面对国家对企业安全管理提出的更为严格的要求，安全生产形势与压力日趋复杂。

由于上述多重因素的累加影响，2017年公司发生了1起重伤事故。这起事故暴露出公司在安全管理上还存在“想不到、管不到、治不到”的地方，存在缺乏从根本上提升安全管理水平的方法、手段和策略。这起事故使公司认识到想要扭转不利的安全生产形势，必须要在安全管理上构建新的道路，必须在管理体系上实现新的突破。为此，公司决定大力建设双重预防机制，持续提升安全管理水平，全力恢复安全生产稳定态势，坚决预防和遏制生产安全事故的发生。

4 “双重预防”机制在某公司的探索与实践

习近平总书记指出：“要坚持标本兼治，坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理。”总书记强调的“两个坚持、两个加强”具有很强的理论针对性和实践指导性，为公司开展“双重预防”机制构建指明了方向。构建“双重预防”机制就是建设风险分级管控体系、隐患排查治理体系，并实现有机融合，以风险辨识和管控为基础，从源头上辨识风险、分级管控风险，提前识别导致事故发生的根源性因素，把风险控制在隐患形成之前。建立“双重预防”机制并不意味着否定企业原有的安全管理模式，而是需要稳妥推进，否则反而不利于企业安全形势的稳定。公司构建“双重预防”机制实施程序如下图1。

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1. “双重预防”机制实施程序

近年来，公司以安全生产为中心，高位统筹、健全机制、典型推动、强化指导，不断推进“两道防线四步法、一图五单一告知”实践模式，即构筑“风险分级管控、隐患排查治理”两道防线，分别实施“风险辨识、风险评估、风险分级、风险分级管控”与“确定排查主体、确定排查周期、确定排查内容、编制隐患排查清单”等四个步骤，建立“安全风险图”和“安全责任及检查清单、常见违章行为清单、常用危险化学品清单、危险作业清单、常见隐患分级清单”等五个清单，推进“生产现场安全风险告知”，以全员参与为目标推动安全管理主体下沉，进一步强化了干部员工的安全风险意识、提高了安全风险隐患的防控效率，形成了良好的安全生产管理新态势。

4.1 构筑第一道安全防线——风险分级管控体系建设

公司在原有安全管理体系上进行全方位深化与改革，从“公司级”、“主体级”两个层级入手，以全员参与为目标导向，建章立制，明确要求，层层把关，强化监督，结合实际建立特色风险分级管控体系，在风险辨识、风险评估、风险分级和管控四个方面强化过程管控，推动管理主体下沉，实现安全管理关口前移。

公司层面，公司安委会办公室牵头制定安全风险管理制度、建立清单，明确辨识、评估、分级管控等各环节要求，组织、督导各生产主体全面落实执行并开展内部评审，确保风险辨识准确，管控到位。每年定期对各主体风险辨识及管控信息进行收集、汇总，掌握公司安全风险及现状，明确下一步安全管理目标和对象，结合隐患排查治理等措施，做好做实安全生产事前预防。

主体层面，由各主体单位行政负责人牵头主抓，成立内部风险防控小组，组织作业人员、技术人员等各岗位全体人员参与，分析、识别生产全过程风险，并分级分类，针对性实施日常及专项管控，确保风险受控。

4.1.1风险辨识

公司安委会办公室组织各主体单位，各主体单位发动各专业负责人、工程技术人员、班组长、岗位人员等全员参与，自下而上排查，按照大小适中、便于分类、功能独立、易于管理、范围清晰的原则，以生产系统为单元，按照公司风险来源和工艺流程顺序，进行风险点划分，涵盖所有作业活动和设备设施，采用现场勘察、检查表（运用安全生产标准化中检查表）、作业流程图等方法，充分考虑人的因素、物的因素、环境因素、管理因素四种因素，辨识存在的风险。

图2. 基于作业流程图的生产现场风险实施步骤

现就公司动能中心电力外线班组空调维修作业这道工序进行说明。空调维修的作业流程有2个步骤，即高空作业（厂房空调主机在2m以上）、主机加氟利昂。这两个工作步骤的危险因素有高处作业、氟利昂泄漏、设备设施漏电、主机绝缘失效短路、作业人员违章操作、个体防护用品穿戴不当，会造成的风险有高处坠落、火灾、触电和其他伤害。

表1.基于作业流程图的风险识别结果示意

4.1.2 风险评估

在风险全面排查辨识、分析基础上，各主体单位组织生产、技术、辅助等全岗位人员采用定量、定性或定性定量相结合等方式对辨识出风险点危险源进行分类梳理，确定风险类别（泄漏、火灾、爆炸、中毒等）。采取基于风险矩阵法（LS法）、作业条件危险性分析法（LEC法）、是非判断法等方法评价其风险程度。

4.1.2.1 基于风险矩阵法（LS法）的风险评估

以公司动能中心电力外线班组空调维修作业这道工序产生的风险为例，即高处坠落、火灾、触电和其他伤害。根据近年来动能中心发生的事故案例来看，高处坠落频繁发生，可能性等级为很可能为B级；一旦发生事故会造成人员死亡，严重度等级为Ⅰ级，暨灾难性的；按照风险等级对照表评定风险等级为高。基于风险矩阵法对其他风险进行评估得出其余风险较低，所以应优先考虑采取相应措施控制高处作业造成的风险，防止事故的发生造成人员伤亡和财产损失，如下表2：

表2.空调维修作业风险矩阵评价结果示范

4.1.2.2 基于作业条件风险性评价法（LEC法）的风险评估

LEC法在进行危险有害因素分级时,考虑了人员伤亡的可能性和后果的严重度，评价人们在某种具有潜在危险的作业环境中进行作业的危险程度，该法简单易行，但是由于它主要是根据经验来确定3个因素的分数值及划定危险程度等级，具有一定的局限性。

笔者以公司动能中心电力外线班组空调维修作业采用LEC法进行风险评估示例如下，详见下表3。

表3. 基于作业条件风险性评价法示例

4.1.3 风险分级

针对评估出的风险程度、实施规范化管理。将风险清单采用风险判定矩阵分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个级别，并用红、橙、黄、蓝四种颜色表示，再次以公司动能中心电力外线班组空调维修作业这道工序产生的风险为例（见表4）。

表4.空调维修作业风险判定矩阵显示

公司安委会办公室对各主体单位辨识出的风险进行全面汇总，梳理公司重大危险源1个、Ⅰ级危险点5个、Ⅱ级危险点55个，并形成各单位重要危险源清单（见图3）、公司级重要危险源清单（见图4）。

公司采用基于风险判定矩阵方法对各危险源进行判定，绘制公司安全风险地图，以可视化形式清晰的展现现场各类风险，便于防控工作的开展（见图5）。

图3.基层单位的重要危险源清单

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公司风险地图

图5.公司风险地图

4.1.4 风险分级管控

公司按照PDCA闭环管理流程，对危险源进行分级分类管控。公司根据风险等级越高管控层级越高的原则，建立公司级、分厂（中心）级、班组（工段）级三级管控层级。Ⅰ级风险由公司进行管控，Ⅱ级、Ⅲ级风险由分厂(中心、部) 进行管控，Ⅳ级风险由工段长（班组长）进行管控。

4.2 构筑第二道安全防线——隐患排查治理体系建设

4.2.1 构建隐患排查治理体系

公司结合企业生产经营特性和风险管理体系，同样按照“公司级”、“主体级”、“班组级”三个层级构建隐患排查治理体系。

公司级层面，公司安委会办公室每月制定检查计划，按照“日曝光、周巡查、月覆盖”的隐患督查机制开展全面隐患排查，将每日检查发现的重点问题通过微信群等途径在生产单位党政负责人范围内曝光、通报；每周按计划对部分单位进行隐患巡查；每月实现隐患排查全覆盖厂区各个生产现场。检查结束后按照“一问题、一描述、一照片”的形式通过信息化平台予以下发，明确责任人、时间节点并持续跟踪、督导整改，实现所有问题有迹可循、形成闭环。

“主体级”和“班组级”层面，公司从“三个工程”入手，全力促进员工主动查改隐患，有效遏制事故发生。

一是大力实施主体单位和班组两级“五个一工程”，暨主体单位主要领导每月、各班组长每周组织“一次隐患集中排查、一次安全生产专题会、一次隐患集中整治、一次全员安全生产培训教育、一次全员安全责任落实大检查”，通过两级“五个一”工程的实施，促进全员排查隐患的良好局面形成，推动 “个人自防、同事协防、班组长督防”的“三防机制”有效落实。

二是大力开展主体单位“一把手工程”，暨主体单位主要领导每月进行至少一次的全面督导检查和专项考核，对违章管理、隐患治理遇到的问题提供保障和支持，确保及时消除现场事故隐患。

三是创新实施“S指标管理工程”，暨结合AEOS生产制造体系”S”指标管理，设置“主动性指标”和“结果性指标”两项指标，制定“S”指标实施细则，围绕班组级主体两个层级强化隐患排查治理。发动群众每日查改区域隐患，形成“班组每日自查，主体检查班组，公司督查主体”的三级群众性隐患排查督导机制，实现群众性隐患排查的最终目的。

通过“三级”隐患排查工作的有效循环，构建出公司特色隐患排查治理体系，在事前预防管理中发挥重要作用。

4.2.2 确定隐患排查内容

公司对照安全生产法律法规规定内容、结合各级人员、各部门业务分工实际，编发114个大类、2200余个具体岗位、覆盖全员的《安全责任及检查清单》（见图6），163种违章行为的“常见违章行为清单”（见图7），针对设施较多且复杂问题，对作业现场和设备设施进行细分，建立了包含1070种隐患的“常见隐患分级清单”，实现隐患描述准确化、统一化、标准化。

公司董事长安全责任清单

图6. 安全责任清单及检查清单

图7. 常见违章行为清单

4.2.3 建立隐患排查治理信息化平台

公司建设隐患排查治理信息化平台（见图8），将清单信息全部录入信息化系统中，构建隐患排查治理大数据库，实现隐患记录、下发、跟踪、闭环全过程管控，同时将风险管控和隐患排查治理有机融合起来，为“双重预防机制”体系构建提供有力支撑。

图8. 隐患排查治理信息化平台

4.3 双重预防机制运行、考核、更新

4.3.1 安全风险告知

公司采取培训、告知卡、应急处置方案、信息系统等多种形式进行风险告知，使每位职工都能够熟悉岗位存在的安全风险及相应的管控措施，确保所有员工都掌握安全风险的基本情况及防范、应急措施。公司利用电脑版信息系统和“平安公司”手机APP开展安全生产“每周一测”，同时利用“五个一工程”、班前会等形式开展每日安全培训告知，提升员工自我防范意识。

4.3.2 双重预防机制运行、考核、更新

通过持续筑牢“两个防线”，合理运用“一图五清单”，公司建立了以全员参与、全岗位覆盖、全过程衔接的隐患排查治理闭环工作机制，并持续有效运行，助推企业安全生产形势稳定可控。同时，公司每月对生产中心安全管理情况进行讲评、通报和考核，实时反映企业总体安全管理动态。二是根据现场作业地点和环境的变化、“四新”的推广应用、以及本单位及行业内其他单位出现的重大事故隐患或发生安全事故，及时开展风险辨识和评估工作，确保 “双重预防”机制与生产现场密切结合。三是持续拓展信息化功能，完善隐患排查治理信息系统，提升全流程管控效率。四是夯实安全文化建设，以园区网、微信等平台为媒介，结合“安全生产月”等活动，加强对“双重预防机制”的宣传引导，促进全员参与隐患排查。五是促进党建与安全业务深度融合，围绕“体系换版及监督审核”等安全重点工作建立“铸心”新长征党员突击队，发挥基层党组织政治优势、组织优势，助推安全生产重难点工作完成，保障“双重预防”机制顺畅运行。

5 效果分析

公司通过构建“双重预防”机制，与现有安全管理体系紧密结合，在安全生产标准化、职业健康安全管理体系等安全管理体系的基础上，进一步深化，形成一体化的安全管理体系，明确安全风险分级管控流程、隐患排查治理步骤，将人因危害因素、物质环境的“隐性”风险采用科学的方法识别、量化，进而“显性”化，将安全管控关口前移，使风险分级管控和隐患排查治理贯彻于公司生产经营活动的全过程。

5.1 强化了安全生产责任落实

坚持“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”原则，持续构建企业风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制两条防线，推进安全生产由被动监管向自主管理转变，强化主体责任的落实，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核。公司建立《各级人员、各部门安全环保责任》，明确各岗位、部门、人员责任，形成“按单履责、照单追责”的安全生产责任落实监督机制，进一步强化安全生产责任落实。同时，每年编制安全环保目标责任书，组织公司党、政负责人与公司领导班子成员、总助级领导、中心、业务部及子公司党政一把手、各班组、所有从业人员逐级签订。

5.2 完善了安全管理制度体系

公司对标国家、行业制度、标准更新情况，不断健全完善安全管理制度体系，编制环境/职业健康安全管理手册1本、管理制度、程序文件60余项、《安全操作规程》815份。公司组织开展定期检查、专项检查等检查，督促主体单位开展自查工作并落实隐患排查、治理和防控的主体责任，对安全隐患进行分级分类管控，闭环管理，持续改进，防止出现“禁而不止，查而不绝”的现象。

5.3 健全危险源监测预警体系

从公司、生产主体、班组（工段）三个层级，强化对各类隐蔽致灾因素的普查，严防“想不到、看不到”的问题。公司不断改造升级安全监控系统，推广监测技术装备，构建预防预警系统，并采用大数据分析技术，对各级各类危险源进行综合预判和趋势分析，及时发出预警信号，实施超前预警，实现应急救援工作由单纯的事后救援向事前风险防控的转变。

5.4 提高重大危险源（点）监控水平

公司强化危险源（点）的管理，委托有资质的评价机构对重大危险源进行现状评价，为危险化学品场所补装了安全监控系统和消防报警装置，提高安全监管水平，利用信息化手段，建立重大危险源监管数据库，实施分级分类监管，对重大隐患拉条挂账持续跟踪，督促基层单位整改到位。

5.5 加强安全文化氛围营造

公司明确“形式文化”向全员参与的“行为文化”转变的安全文化建设思路，提出“人本化主导、体系化构建、信息化支撑、动态化管理、本质化实现”的“五化”安全管理模式，提炼出切合实际的公司安全文化理念和内涵，将文化建设与管理工作结合，组织开展大量专项活动，印发《安全文化手册》，推进文化落地实践。

5.6 形成了“1124”的安全管理创新模式

针对双重预防机制构建过程中问题，公司分别从目标、体系、内容、实施四个层面提出 “1124”的创新安全管理模式，

第一个“1”代表一个目标，构建双重预防机制的主要目标是遏制事故的发生，提高公司本质安全水平。

第二个“1”代表一套体系，构建一套双重预防体系，它的本质是风险管理体系，与公司安全生产标准化、职业健康安全管理体系等已有风险管理方法本质相同，相互融合。

“2”代表两道防线，即风险分级管控和隐患排查治理，这两道防线相辅相成，形成预防事故的两道屏障。

“4”代表要四方面落实。一要落实主体责任，形成风险管控、隐患排查责任清单。二要落实措施，形成有效风险管控清单、隐患治理清单。三要落实安全生产专项资金，四要落实信息化，实现安全主动及动态化管理。

图13. “1124”创新安全管理模式

该管理模式符合国有企业的生产实际情况，满足国家双重预防机制建设的要求，有助于企业有效地构建双重预防机制，提高本质安全水平。

公司2018年至今为止生产安全责任事故起数保持为“零”，月平均违章率0.31‰（低于控制目标1‰），安全生产形势持续稳定可控。同时，公司持续推进安全生产标准化与环境职业健康安全管理体系建设工作，不断为双重预防机制构建添砖加瓦，持续提供基础保障。

从公司这个国有企业的典型范例来看，“双重预机制”的建立，整合了新旧安全管理体系的精华，既有传承又有创新，促进了量化管理手段、系统管理方法在安全生产领域的落地生根，为源头防范各类事故提供了技术和管理支撑，有效提升了企业安全生产绩效，为其他国有企业创建了典范。

以点带面来说，公司在双重预防机制构建上的成功，侧面说明双重预防机制构建在国有企业当中具备相当程度的可实施性与可操作性，可以作为一项重要管理工具，帮助国有企业打破原有安全管理束缚，进一步提升事故防范能力水平。

笔者以公司为案例，验证了双重预防机制能对危险源进行持续有效的监管，极大地遏制事故发生的可能性、严重性，完全可以作为国有企业安全管理纵深防御、管控前移、源头治理的重要举措，对提升企业本质安全水平，实现风险实时监控闭环管理起到极为重要的作用。

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