政府和社会资本合作项目合同准则问题研究

政府和社会资本合作项目合同准则问题研究

严政

安徽省招标集团股份有限公司， 安徽 合肥 230051

摘要：政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简称PPP），是指为PPP项目建造、运营和维护且提供资本的一方，常见的社会资本方包括：私营或民营企业、平台公司、第三方机构投资人（包括信托计划和资产管理计划等）。政府和社会资本合作模式是指PPP项目的合作方式，即Public-Private-Partnership，其中：Public表示政府、政府职能部门或政府授权的其他合作机构，Private表示社会资本、境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业，Partnership表示合作关系。《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》（以下简称PPP项目合同准则）对PPP项目资产的范围、确认、计量进行了规定，本文将对此进行深入研究。

关键词：政府会计准则；PPP项目

引言

随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》的出台实施，掀起了一股政府和社会资本合作项目热潮，数以千计的政府和社会资本合作项目纷纷落地。

1、问题的提出

目前我国没有专门针对政府和社会资本合作的法律，国家发展和改革委员会和财政部是政府和社会资本合作的主推部门，关于政府和社会资本合作方面的法律规定，大多是由这两个部门出台。2014年，国家推行政府和社会资本合作之初，国家发展和改革委员会发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，财政部发布了《PPP项目合同指南（试行）》，这两份具有开创意义的合同指南中，关于争议解决问题，均明确协议主体可以选择仲裁或诉讼，而且可以约定具体的仲裁机构或管辖法院。2020年，财政部发布了《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》，编制的污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本中，关于争议解决问题，再次明确协议主体可以选择仲裁或诉讼，而且可以约定具体的仲裁机构或管辖法院。

2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的政府和社会资本合作协议属于行政协议。

实践中，关于政府和合作资本合作协议的争议，究竟是适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序？是否应当依据协议中约定的争议解决条款来确定管辖法院或仲裁机构？存在较大的争议。如果政府和社会资本合作协议争议的管辖问题存在争议的话，势必不利于政府和社会资本合作纠纷的解决或使纠纷解决的程序非常漫长。

2、PPP项目合同的特征

2.1属于具有法律约束力的不可撤销的合同

PPP项目合同中明确了PPP项目的合同期限、履约标准、价格调整机制、发生争议时的仲裁安排以及合同期满后PPP资产的归属，属于典型的不可撤销合同。

2.2合同赋予了营运方代表授予方提供公共服务的责任

PPP项目合同准则中的授予方是指授予服务合同的一方，即政府部门主体（包括政府机构），或受托承担服务责任的部门主体，以及代表政府履行政府职能的主体。营运方是指负责PPP项目资产及相关服务管理的社会资本方，营运方从授予方获得特许服务权，并代表授予方在合同有效期内提供有关PPP项目资产的使用、运营和维护工作，合同期满后PPP项目资产一般需要移交归还给授予方。需要说明的是，PPP项目合同准则实质上是规范授予方会计核算的，授予方需要执行该准则，而营运方往往是企业，执行的是企业会计准则。

2.3进行价格管制

由于部分PPP项目资产涉及向使用该设施的用户收费，如高速公路过路费，因此PPP项目合同中约定了由营运方来收取服务费用，授予方对服务合同有效期内的价格调整予以管制，运营方无权擅自调整服务价格。需要说明的是，如果PPP项目资产的服务价格以及收取方式是由运营方来控制，则不属于本准则的核算范围。

3、政府和合作资本合作（PPP）协议性质的判定

在现有的规则背景下，如何判断PPP协议的性质呢？笔者梳理相关认定PPP协议为行政协议的裁判发现，认定PPP协议为行政协议主要从四个方面进行说理：一是协议一方主体是行政主体；二是协议目的是为了实现社会公共利益或者行政管理目标；三是行政主体行使的是行政职权，即处于支配和主导地位，具有行政优益权；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。

PPP协议的一方主体也是行政机关，PPP协议的目的也是为了实现社会公共利益（PPP项目必须属于公共服务领域的公益性项目）。因此，从协议的主体和协议的目的角度，无法区分PPP协议究竟是行政协议还是民事合同。鉴于此，要确定PPP协议的性质，只能从协议的主要内容、协议中行政主体的地位及是否具有行政优益权的角度判定。

首先，协议的主要内容。最高人民法院将具有行政法上权利义务内容的PPP协议界定为行政协议，笔者认为具有行政法上权利义务内容应当解释为协议的主要内容是约定行政法上的权利义务，即协议仅就或主要就行政审批、规划或行政许可事项本身进行约定。如果协议只是涉及行政审批、规划或行政许可，但这些行政审批、规划或行政许可是合同的履行行为之一，其目的是为了服务协议中主要权利义务的履行，则不能据此决定PPP协议的性质。比如，采用PPP模式建设一条道路，肯定会涉及到规划和行政审批，但规划和行政审批只是为了服务合作的推进和实施，合作的主要权利义务应该是道路的建设、运营、移交和回报等，应当认定该PPP协议为民事合同，不能因为约定了行政法上的权利义务，就认定该PPP协议为行政协议。

4、PPP项目资产的确认条件

按照PPP项目合同准则规定，PPP项目资产的确认，需要同时满足以下两个条件：（1）政府方控制或管制社会资本方使用PPP项目资产必须提供公共产品和服务的类型、对象和价格；（2）PPP项目合同终止时，政府方通过所有权、收益权或其他形式控制PPP项目资产的重大剩余权益。第一个判断条件实质上是明确了授予方控制PPP资产的使用，包括对服务价格及定价政策进行管制，而不是由营运方来控制。实务中如果授予方控制或监管与基础设施一起提供的服务、服务的提供对象以及服务的价格时，则应当视为授予方能控制基础设施的使用。对于第二个判断条件，重点在于对重大剩余权益的理解，笔者认为，可以从以下几个方面来理解：（1）如果PPP项目合同结束时，PPP项目资产存在重大剩余利益，该剩余利益必须归还给政府主体，则该项目属于本准则的核算范围。（2）如果PPP项目合同结束时，PPP资产不存在重大剩余利益，也就是说，该项目的生命周期是终生服务合同，则该合同属于本准则的核算范围。

结语

PPP项目合同准则弥补了我国政府主体PPP项目资产没有准则作为指引的空白，同时还规范了政府主体作为授予方的会计处理，使我国政府报表体系在列报资产时更加完整可靠，对完善权责发生制下的政府综合财务报告具有重要的现实意义。

参考文献

［1］财政部.政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表［M］.北京：中国财政经济出版社，2017.

［2］财政部.2018年政府收支分类科目［M］.北京：中国财政经济出版社，2017.

［3］财政部.政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同［S］.财会［2019］23号.